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The structure of the Bosnian state
Verfassungsreform

"Das Friedensabkommen für Bosnien ist das ehrgeizigste Dokument seiner Art in der neueren Geschichte, vielleicht in der Geschichte überhaupt", schrieb Carl Bildt, der erste Hohe Repräsentant, 1998. Die bosnische Verfassung wurde in Dayton nach drei Wochen intensiver Verhandlungen im November 1995 abgestimmt. Es dauerte viele Jahre, bis eine umfassende Debatte begann, wie man diese reformieren sollte …. Bis heute konnte man sich auf keine gemeinsame Vision für Verfassungsänderungen einigen.

Direkt nach Dayton hatte die Umsetzung des bestehenden Abkommens Vorrang vor der Diskussion um Änderungen. Zu jener Zeit widersetzten sich die nationalistischen Parteien der ehemaligen kriegführenden Seiten vehement der Implementierung wichtiger Teile des Abkommens.

Bruce Hitchner, der Vorsitzende des Projektes zum Dayton Friedensvertrag an der Tufts Universität beschrieb diesen Prozess:

"Die kriegführenden Parteien waren bereit, ihren Kampf mit politischen Mitteln fortzuführen. Ein Ergebnis war, dass das Dayton Friedensabkommen und die Verfassung schnell von einer Interimslösung zu einem verknöcherten Regierungsinstrument wurden. Die internationale Gemeinschaft, ängstlich, dass eine Neuverhandlung der Verträge den Konflikt wieder anheizen würde, nahm diese Interpretation hin und konzentrierte ihre Energien auf die Aufrechterhaltung des Friedens, indem sie direkt gegen nationalistische Sabotage bei der Umsetzung der Verträge vorging und lediglich an den Ecken und Enden des Dayton-Abkommens herum flickte."


Prof. Bruce Hitchner. Foto: tuftsjournal.tufts.edu

Die bosnische Zentralregierung hatte im Rahmen des Dayton-Abkommens nur beschränkte Kompetenzen. Im Laufe der Jahre wurden diese Kompetenzen jedoch durch den Transfer von Verantwortlichkeiten der Entitäten auf das Zentrum gestärkt. Unter dem Druck der internationalen Gemeinschaft wurden Hauptbestandteile einer staatlichen Struktur geschaffen: ein staatlicher Grenzschutz, ein gemeinsamer Geheimdienst, Ministerien für Sicherheit, Verteidigung und Justiz; eine Mehrwertsteuer auf Landesebene; ein Gerichtshof und Staatsanwälte; eine Strafprozessordnung und eine Kommission für die Beamtenschaft wurden auf der Ebene der Zentralregierung angesiedelt.

Seit 2003 hat der Präsident das zentrale Oberkommando über die Streitkräfte. Ein zentrales Verteidigungsministerium für BiH wurde 2004 gegründet und eine einheitliche Befehlskette für die drei vormals getrennten Armeen eingeführt. Seit 2006 arbeitet auch die Steuer- und Zollverwaltung vereint.

Als Bosnien und Herzegowina im April 2002 dem Europarat beitrat, erklärte die Parlamentarische Versammlung:

"Die staatlichen Institutionen sollten zu Lasten der Institutionen der Entitäten gestärkt werden, wenn nötig durch eine Änderung der Verfassung."

Die Venedig-Kommission des Europarats veröffentlichte 2005 eine Warnung hinsichtlich der Notwendigkeit weitergehender Reformen:

"Mit einem so schwachen Staat wird Bosnien und Herzegowina nicht fähig sein, große Fortschritte in Richtung europäische Integration zu machen. Die Verhandlung eines Stabilisierungs- und Assoziationsabkommen mit der EU verlangt staatliche Institutionen mit der notwendigen Fähigkeit und Kompetenz, die vielfältigen Themen, die von solchen Abkommen behandelt werden, zu bearbeiten." Der Bericht wurde von der Parlamentarischen Versammlung angenommen.


Paddy Ashdown und Javier Solana. Foto: ohr.int

Der Hohe Repräsentant der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, bemerkte aber am 16. Mai 2005:

"Die Zeit wird kommen, wenn die Politiker BiHs sich darauf einigen, dass Verfassungsänderungen nötig sind. Nachhaltige Reformen können nur von den Institutionen BiHs gemacht werden und mit dem Einverständnis der drei ethnischen Volksgruppen BiHs."


Donald Hays, ehemaliger stellvertretender Hoher Repräsentant. Foto: ohr.int

Eine andere Initiative für eine bosnische Verfassungsreform wurde auf der anderen Seite des Atlantiks gestartet. Eine kleine Gruppe von US-Experten baute eine ad-hoc Verhandlungsgruppe unter Führung des ehemaligen stellvertretenden Hohen Repräsentanten Donald Hays und zwei US-amerikanischen Akademikern, Bruce Hitchner und Paul Williams auf.


Paul R. Williams, Direktor der Gruppe für Öffentliches Internationales Recht und Politik. Foto: pilpg.org

Sie riefen eine Arbeitsgruppe mit Politikern aller wichtigen bosnischen Parteien zusammen. Bruce Hitchner schrieb über die Diskussionen:

"die bosnischen Serben waren stillschweigend dazu bereit, die Zukunft der Republika Srspka mit der Bosnien Herzegowinas zu verheiraten. […] als Gegenleistung für die langfristige Anerkennung der Republika Srspka. Die kroatischen Politiker sahen die Verfassungsänderungen als einen Mechanismus, ihre politische Stärke zu vergrößern. Da es keinen dritten Teilstaat für die bosnischen Kroaten gab, versuchten sie, eine stark dezentralisierte Regierung zu schaffen und ihn mit Macht auszustatten. Die bosniakischen Parteien […] engagierten sich für eine stark verschlankte, starke, bürgernahe Regierung, die nicht mehr von den Entitäten dominiert würde."


Das Parlament von Bosnien-Herzegowina. Foto: parlament.ba

Im Frühjahr 2006, einigten sich die bosnischen Parteien auf einen Minimalkonsens für Verfassungsänderungen. Dieser wurde bekannt unter dem Namen "April-Paket". Es sah eine Verschlankung der aus drei Personen bestehenden Präsidentschaft vor, mit der indirekten Wahl (nicht direkt wie im Dayton-Abkommen vorgesehen) eines Präsidenten für den Gesamtstaat und zweier Vize-Präsidenten mit verringerter Machtfülle. Es beinhaltete auch die Schaffung von zwei zusätzlichen Ministerien auf Staatsebene und erhöhte die Befugnisse der Regierung des Gesamtstaates.

Am 26. April 2006 scheiterte das "April-Paket" an lediglich zwei Stimmen, die zur erforderlichen zwei-Drittel Mehrheit im Abgeordnetenhaus des Parlamentes von Bosnien und Herzegowina fehlten. Haris Silajdzic lehnte den Plan mit der Begründung ab, er ginge nicht weit genug und würde die RS und die Entitäten nicht abschaffen. Eine neue kroatische Partei stimmte ebenfalls mit "Nein". Ein Konsens über eine Wiederbelebung der Initiative ist bis heute nicht erreicht worden.

Eine andere Resolution, die die bosnische politische Elite dazu aufrief, die Regierungsstrukturen Bosnien Herzegowinas zu reformieren, wurde 2006 von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats in Straßburg veröffentlicht:

"Die fortbestehende Schwäche des Staates und die verfassungsrechtliche Notwendigkeit, vollkommene Gleichheit auf allen Ebenen zwischen den drei konstituierenden Volksgruppen sicher zu stellen, haben zu einer Situation geführt, in der etwa 60 Prozent des BSP darauf aufgewendet werden , den Staats- und Teilstaatenapparat aufrecht zu erhalten: es gibt drei sich abwechselnde Präsidenten auf Gesamtstaatsebene, zwei Präsidenten auf Teilstaatenebene, 13 Ministerpräsidenten, über 180 Minister, 760 Abgeordnete in verschiedenen legislativen Institutionen und 148 Gemeinden."

2006 betrug Bosniens Bruttosozialprodukt etwa 19 Milliarden KM (KM = Konvertible Mark; 19 Milliarden entsprechen 9,7 Milliarden Euro). Die Staatseinnahmen beliefen sich dabei auf 8,6 Milliarden KM. Die Hälfte, also 4,2 Milliarden KM wurden von den verschiedenen staatlichen Ebenen für Gehälter, Ausgaben und Dienste der öffentlichen Verwaltung ausgegeben. Die Staatsverwaltung in Bosnien verbraucht also tatsächlich nur etwa ein Fünftel des bosnischen BSP – ein Drittel der oben in Straßburg zitierten Zahl.

Das 4,2 Milliarden KM Budget bezahlt gleichzeitig 187.532 Angestellte des Staates, darunter Ärzte, Krankenschwestern und Polizisten. 5,6 Prozent der Bevölkerung Bosnien Herzegowinas sind "beim Budget" angestellt, wie man im Bosnischen sagt. Im regionalen Vergleich ist das aber nicht besonders hoch, sondern ungefähr so viel wie in Kroatien, wo diese Zahl 5,3 Prozent beträgt. Der Anteil in Bosnien ist im Jahr 2007 leicht auf 6,2 Prozent angestiegen.

Die Wirtschaft Bosniens wuchs in den vergangenen fünf Jahren durchschnittlich um 5,2 Prozent gewachsen, mit einem Höhepunkt von mit 6,7 Prozent im Jahr 2006 und 6 Prozent 2007. Die Exporte haben sich von 1,9 Milliarden KM 2003 auf 4,1 Milliarden KM 2007 verdoppelt. Die Beschäftigung steigt und die Arbeitslosigkeit ist zum ersten Mal in vielen Jahren leicht auf 29 Prozent zurückgegangen. Ausländische Direktinvestitionen stiegen von 564 Millionen Euro 2006 auf 1.478 Millionen im Jahr 2007.

June 2008

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