Eine ganz besondere Beziehung. Weshalb der Türkei-EU-Beitrittsprozess andauern wird
11 November 2010
Berlin - Istanbul
Click here to view this document as a PDF file in A4 format. To download the PDF file to your computer, right-click here, select "Save Link/Target As..." in the contextmenu and choose a destination on your hard disk. If you are having problems opening this PDF file, please click here for help. Please note that the PDF version of this document also contains footnotes that are not used in its web version.

Supported by

Die Übersetzung dieses Berichts wurde mit Mitteln der
Europäischen Union finanziert

Überblick

Das Gefühl, der türkische EU-Beitrittsprozesses stünde vor einem unmittelbaren Fehlschlag, ist unter Beobachtern seit Beginn der Verhandlungen weit verbreitet. Im Gegensatz zur vorherrschenden Meinung ist jedoch die Gefahr eines "Zugunglücks" in den Beitrittsverhandlungen minimal. Der Grund dafür ist beruhigenderweise nahe liegend: Weder die Türkei noch die EU haben ein Interesse daran, den Beitrittszug entgleisen zu lassen.

Wir sagen daher voraus, dass der Beitrittsprozess auch in zehn Jahren noch bestehen wird, falls die Türkei bis dahin der EU nicht schon als Vollmitglied beigetreten ist. Die derzeitige Beziehung zwischen der Türkei und der EU ist wie eine katholische Ehe: Eine Scheidung kommt für beide Seiten nicht in Frage. Es bleibt allein die Frage, ob das Paar zusammen glücklich wird oder nicht, und die einzige sowohl für die Türkei als auch die große Mehrheit der EU-Mitglieder akzeptable besondere Partnerschaft ist die, die sie derzeit führen: ein fortwährender Beitrittsprozess.

Es gibt nur zwei Möglichkeiten, weshalb die Beitrittsverhandlungen enden oder ausgesetzt werden könnten: Erstens, die Türkei gibt auf und verabschiedet sich vom Verhandlungstisch; oder zweitens, die EU-Mitglieder entscheiden sich für eine Aussetzung. Das erste der beiden Szenarien würde eine deutliche Veränderung der türkischen Politik voraussetzen, was sehr unwahrscheinlich ist. Sich ein Szenario vorzustellen, in dem die Gegner eines Türkeibeitritts innerhalb der EU mit dem Aussetzen der Verhandlungen Erfolg hätten, ist ebenso unvorstellbar – nicht nur, weil es nicht in ihrem Interesse ist, sondern weil sie dazu außerdem nicht ermächtigt wären. Die Stimmen von Deutschland, Frankreich, Griechenland, Zypern, den Niederlanden und Österreich zusammen-genommen (um einige Länder zu nennen, in denen Skepsis am Beitritt der Türkei Teil der innenpolitischen Debatte war) würden bei weitem nicht ausreichen, die 255 Stimmen für eine Aussetzung der Verhandlungen zu erreichen. Falls die Türkei nicht wieder zu einer Missachtung der Menschenrechte wie in den 90er Jahren zurückkehrt, die Todesstrafe wieder einführt oder es zu einer Regierungsübernahme durch das Militär kommt, kann die EU einen Prozess, zu dem sie sich innerhalb des Verhandlungsrahmens verpflichtet hat, nicht einseitig beenden. Die Entscheidung liegt hier also allein bei den türkischen Politikern.

Unter Türken ist die Vorstellung weit verbreitet, dass ihr Land von der EU immer wieder benachteiligt wurde. Dennoch wurde seit 1999 im Zweifel oft zugunsten der Türkei entschieden. 1999 erhielt sie den Kandidatenstatus, obwohl sie die Menschenrechtskriterien der EU nicht erfüllte. Und obwohl sie 2004 die Kopenhagener Kriterien nur "ausreichend" erfüllte, wurde ihr gestattet, die Beitrittsverhandlungen zu beginnen – das einzige Kandidatenland, dem ein solcher Spielraum gewährt wurde. Es war eine positiver Anreize, die auch im europäischen Interesse gut funktionierte.

Gleichzeitig jedoch würde jede objektive Beurteilung zum Schluss führen, dass die Türkei von den Bedingungen für einen Beitritt noch ein gutes Stück entfernt ist. Zwar hat sich die Menschenrechtslage in der Türkei in den letzten zehn Jahren deutlich verbessert, im Vergleich zu europäischen Verhältnissen sieht es aber weiterhin düster aus. Die eingeschränkte Meinungsfreiheit, die Zahl der minderjährigen Gefängnisinsassen (2.460 im Juli 2010) und die Lage der Frauen (die Türkei belegte auf dem Gender Empowerment Measure (GEM; ein Indikator für das Geschlechterverhältnis) der UN von 2009 den 101. Rang von 110 Ländern und Platz 126 von 134 auf dem Global Gender Gap Index von 2010) werfen ernsthafte Bedenken auf. Die EU sorgt sich außerdem um die Sicherheit und die wirtschaftliche Lage in Südostanatolien, der bei weitem ärmsten Gegend in Europa.

Ein Punkt, in dem die EU die Türkei benachteiligt hat, ist der visumsfreie Reiseverkehr. Damit soll deutlich gemacht werden, dass die Konditionalität der EU gegenüber der Türkei "streng aber fair" bleibt: Ankara soll eine Visumszielvereinbarung angeboten werden, ähnlich wie sie den westlichen Balkanländern gegeben wurde. Sobald die Bedingungen der Zielvereinbarung erfüllt sind, sollen türkische Bürger ohne Visum in die EU reisen können. Die Möglichkeit, ohne ein Visum in die EU zu reisen besteht für Mitteleuropäer (seit den frühen 1990ern) sowie für die meisten Bürger des westlichen Balkans (seit 2009). Die EU hatte das der Türkei schon im Assoziierungsabkommen von 1963 zugesagt. Ein glaubhafter Visumsfreigabeprozess wäre für die Türken ein konkreter Beweis, dass die EU weiter an der Aussicht auf eine zukünftige Integration festhält. Dies wäre auch hilfreich bei der Einführung von Anti-Diskriminierungsrichtlinien und würde die Menschenrechtssituation in der Türkei weiter verbessern, wodurch die immer noch hohe Anzahl der bewilligten Asylanträge von türkischen Bürgern in EU-Mitgliedsstaaten sinken würde. Von einer solchen Reform würden sowohl die EU als auch die Türkei profitieren und es wäre ein großer Schritt für den Beitrittsprozess.

I. Die Abwendung des Untergangs

Im Oktober 2005 nahm die Europäische Union Beitrittsverhandlungen mit der Türkei auf, einem Land, das in der Rangliste der Weltwirtschaftsmächte auf Platz 15 steht. Seither bemüht sich die Türkei, einen Großteil ihrer Gesetzgebung an die etwa 130.000 Seiten starken Satzungen und Bestimmungen anzupassen, die für alle EU-Mitglieder gelten. Gemessen an den Verhandlungskapiteln, die bisher geöffnet und geschlossen wurden, verliefen die Beitrittsverhandlungen eher schleppend. Seit 2005 hat die Türkei 13 Kapitel geöffnet und nur eins geschlossen. Kroatien, das zum selben Zeitpunkt mit den Verhandlungen begann, hat 33 Kapitel geöffnet und 25 geschlossen. Es verwundert daher nicht, dass sich in den letzten Jahren die Sorge breit machte, der Beitrittsprozess der Türkei könnte sogar zum Stillstand kommen.

Meistens griffen die Pessimisten dabei auf eine oder mehrere der folgenden gängigen Meinungen zurück:

  1. Der Prozess "endet mit einem Knall" (eine grundlegende Uneinigkeit über Politik führt zu einem Unglück).
  2. Der Prozess "endet mit einem Winseln" (beiden Seiten gehen die zu verhandelnden Kapitel aus).
  3. Der Prozess ist zum Misserfolg verdammt wegen der europäischen Islamfeindlichkeit, Doppelmoral und weit verbreiteten Ablehnung des Beitritts der Türkei in entscheidenden Mitgliedsstaaten.
  4. Der Prozess ist zum Misserfolg verdammt wegen des Unwillens der türkischen Elite, in entscheidenden politischen Fragen Zugeständnisse zu machen und den europäischen Vorschriften ernsthaft gerecht zu werden.

Die Schlussfolgerung für jene, die an eines oder mehrere dieser Szenarien glauben, ist, dass der Beitrittsprozess längst in einer Einbahnstraße angekommen ist; er mag zwar fortgeführt werden, aber keine der beiden Seiten nimmt ihn noch ernst genug, um Anstrengungen zu unternehmen, ihn zum Erfolg zu führen.

Solche Spekulationen jedoch sind fehl am Platz. Der Beitrittsprozess der Türkei ist viel belastbarer, sowohl gegen Angriffe von außen als auch gegen politische Polemik oder "Erweiterungsmüdigkeit", als es zunächst scheint. Die derzeitige Beziehung zwischen der Türkei und der EU ist wie eine katholische Ehe. Eine Scheidung kommt überhaupt nicht in Frage. Die richtige und für beide Seiten entscheidende Frage lautet daher, ob das Paar zusammen glücklich wird. Und die einzige "besondere Partnerschaft", die für die Türkei und die große Mehrheit der EU-Mitglieder akzeptabel ist, ist jene, die sie heute bereits führen – ein unbefristeter Beitrittsprozess. 

II. Gängige Meinungen und der türkische EU-Beitritt
1. Das erste Szenario: Zugunglück

Das unter Beobachtern – in der Türkei und außerhalb – weit verbreitete Gefühl, der Beitrittsprozesses könnte misslingen, besteht nahezu von Anbeginn. Im Juni 2006 warnte niemand geringeres als EU-Erweiterungskommissar Olli Rehn vor einem möglichen "Zugunglück" wegen des Konflikts zwischen der Türkei und Zypern. "Turkish crash looms for Europe" (Europa droht Türkeipleite), warnte ein BBC-Artikel im September 2006. "Train crash or temporary derailment?" (Zugunglück oder kurzzeitige Entgleisung), fragte ein Artikel des European Policy Centre. Etwa zur selben Zeit berichtete die Handelskammer Ankara: "Turkey fell under the train" (Türkei unter die Räder gekommen).

Das Endzeitszenario tauchte Ende 2008 wieder auf, als die SETimes berichtete, dass "Turkey faces a possible ‘train crash’ with the EU next year" (Türkei steht nächstes Jahr möglicherweise ‚Zugunglück’ mit EU bevor). Im Oktober 2009 warnte Mehmet Özcan von der in Ankara ansässigen International Strategic Research Organization (USAK) vor einem möglichen "Zugunglück des Beitrittsprozesses im Dezember." Die Zugmetaphern setzten sich unter den Großkommentatoren durch. Eine Googlesuche nach "Turkey", "train crash" und "accession" bringt 7.500 Ergebnisse.

Entgegen diesen Spekulationen ist das Risiko eines "Zugunglücks" minimal. In den vergangenen Jahren haben zahlreiche Entwicklungen Debatten um ein bevorstehendes Unglück provoziert: Ankaras Nichtratifizierung des Ankara-Protokolls, welches es 2005 unterzeichnet hat und welches die türkisch-europäische Zollunion auf Zypern erweitern würde; die französischen Präsidentschaftswahlen, die 2007 Nicolas Sarkozy ins Amt brachten; die deutschen Parlamentswahlen 2005 (die Angela Merkel zur Kanzlerin machten) und 2009 (mit der die für den Türkeibeitritt stimmende SPD in die Opposition ging). Und doch hat keine von ihnen zum eigentlichen Unglück geführt.

Der Grund dafür ist beruhigenderweise nahe liegend. Es kam nicht zum Zugunglück, weil es schlicht weder im Interesse der Türkei noch der EU ist, den Beitrittsprozess in naher Zukunft abzubrechen. Die überwiegende Mehrheit der EU-Mitgliedsstaaten sieht den Beitritt der Türkei immer noch als einen möglichen Segen für Europa. Die türkische Regierung sieht den Beitrittsprozess als einen Segen für die Türkei.

Es gibt nur zwei Möglichkeiten, weshalb die Beitrittsverhandlungen enden oder ausgesetzt werden könnten: Erstens, die Türkei gibt auf und verabschiedet sich vom Verhandlungstisch; oder zweitens, die EU-Mitglieder entscheiden sich für eine Aussetzung. Das erste der beiden Szenarien würde eine deutliche Veränderung der Politik innerhalb der Türkei voraussetzen. Selbst wenn die Türken das Vertrauen in den Beitrittsprozess verlieren sollten, ist solch eine Veränderung sehr unwahrscheinlich. In naher Zukunft ist kaum zu erwarten, dass die AKP – oder auch die derzeitige Opposition – den langjährigen Prioritäten in der Außenpolitik den Rücken kehrt und sich die vielen Türken zu Feinden macht, die einen fortgesetzten Beitrittsprozess befürworten.

Es gibt eine Reihe guter Gründe, warum keine türkische Regierung ein Interesse daran hat, den Verhandlungstisch zu verlassen. Ein Grund ist offensichtlich: Das Ende des Prozesses würde in der Türkei wie in der Welt als Misserfolg gewertet. Wenn es keinen Grund gibt, eine Niederlage einzuräumen, weshalb sollte man es dann tun? Die Türkei hat den Europarat nicht verlassen, als sie in den 90ern unter heftiger Kritik wegen massiver Menschenrechtsverletzungen stand. Sie hat ihren Mitgliedsstatus in der Europäischen Union nicht beendet, als es massive Kritik und Spannungen zu Griechenland gab. Warum sollte sie nun einen Prozess beenden, der ihren Stand sowohl in ihren Nachbarländern als auch der Welt verbessert hat?

Der zweite Grund ist wirtschaftlicher Natur. Mit dem Beitrittsprozess, der 1999 mit der Kandidatur der Türkei begann, setzte auch die Zeit eines beispiellosen wirtschaftlichen Wachstums ein. Zwischen 2002 und 2008 wuchs das BIP des Landes um durchschnittlich 6 Prozent pro Jahr. Zwischen 2002 und 2006 verdoppelte sich das BIP pro Kopf von 3.400 US-Dollar auf 7.365 US-Dollar (2.417 EUR auf 5.236 EUR). Für 2009 wird es auf 8.248 US-Dollar geschätzt (EUR 5.863). Obwohl die Türkei seit Jahrzehnten mit der EU Handel treibt und seit Dezember 1995 Mitglied der Zollunion ist, kann sie erst seit wenigen Jahren erhebliche ausländische Direktinvestitionen verbuchen. Die Auslandsdirektinvestitionen, von denen über zwei Drittel aus der EU kommen, schossen von 1 Milliarde US-Dollar im Jahr 2000 auf 20 Milliarden in 2007 in die Höhe. Selbst während der globalen Wirtschaftkrise 2009 lagen sie bei 8 Milliarden US-Dollar.

Auch wenn es stets schwer fällt, die Korrelation zwischen dem EU-Beitrittsprozess und einem anhaltenden Wirtschaftswachstum zu beziffern – der kürzliche Aufschwung hätte ohne eine Reihe von Reformen in der Wirtschaft, die 2001 begonnen wurden und andauern, nicht stattgefunden –, gibt es zwischen den beiden unbestreitbar einen Zusammenhang. Es ist kein Zufall, dass sämtliche Kandidatenländer, von Polen bis Bulgarien, einen plötzlichen Anstieg des BIP und in den ausländischen Direktinvestitionen verzeichneten, sobald sie auf dem Weg zur Mitgliedschaft waren.

Der EU-Prozess hat Verunsicherung unter den Investoren messbar reduziert. Der Ökonom Mehmet Ugur erklärt dazu: "Die Konditionalität von IWF und EU, die Deutlichkeit, mit der sich die AKP-Regierung zu deren Vorschriften bekannt hat, und die Aussicht, 2005 mit den EU-Beitrittsverhandlungen zu beginnen, haben seit 2002 zusammen einen außergewöhnlichen Boden geschaffen für eine Erholung und Effizienz der Wirtschaft." Es gibt außerdem die drängende Frage des Zugangs der Türkei zu Kapital und den Kosten für eine Kreditaufnahme. Wie Ugur bemerkt, "begrüßten sämtliche großen internationalen Organisationen (der IWF, die Weltbank und die OECD, etc.) sowie großen internationalen Banken und Rating-Agenturen den EU-Beitrittsprozess als Anker für Stabilität und anhaltendes Wirtschaftswachstum in der Türkei." Der Ökonom Refik Erzan beobachtete 2007, dass die Einhaltung des Beitrittskurses durch die Regierung von der nationalen und internationalen Geschäftswelt als eine Garantie betrachtet wird. Außerdem ist weitgehend dem Einfluss des EU-Prozesses zu verdanken, dass

"die Türkei seit 2003 den Anleihenindex für Schwellenländer trotz ihres gewaltigen Leistungsbilanzdefizits übertroffen hat. Das hat bis vor kurzem zu einer deutlich geringeren Kursdifferenz als der von Brasilien geführt. Das bezeichnet man gemeinhin als den EU-Bonus."

Eine noch nie dagewesene Zeit des Wirtschaftswachstums, ein Anstieg der Auslandsinvestitionen um 20 Milliarden Dollar, deutlich vereinfachter Zugang zu den Kapitalmärkten … Selbst wenn man die politischen Faktoren beiseitelässt, wäre es sehr töricht von der Türkei, all das aufs Spiel zu setzen, indem sie den Verhandlungstisch verlässt – daher ist es sehr unwahrscheinlich.

Manche argumentieren, dass das neuerliche Wachstum – für 2010 wird der Türkei ein BIP-Wachstum von 8 Prozent vorausgesagt, das höchste in Europa – zeigt, dass die Türkei "die EU nicht mehr braucht." Das ist maßlos übertrieben. Die Türkei ist immer noch eines der ärmsten Länder in Europa (pro Kopf gemessen das ärmste Mitglied der OECD). Entscheidend aber ist, dass sie schon Zeiten von schnellem Wachstum erfahren hat (in den 1950ern, in den 60ern, und Mitte der 80er), nur um dann zu erleben, wie ihre Anstrengungen, mit Europa gleichzuziehen, durch Instabilität abrupt gestoppt wurden. Das Auf und Ab in der Entwicklung seit dem Zweiten Weltkrieg ist noch nicht lang genug her, um durch das Aussetzen der Beitrittsverhandlungen Investoren nicht abzuschrecken. Eine Länderstudie im Economist letzten Monat feierte die Wandlung der Türkei. Allerdings war eine andere Studie des Economist vom Oktober 2002 über Griechenland mit der Überschrift "Prometheus Unbound" ähnlich optimistisch. In schweren Zeiten wird ein verlässlicher Anker gebraucht – und der Anker eines EU-Beitrittsprozesses kostet nicht die Welt.

Ein Szenario, bei dem die Gegner eines Türkeibeitritts innerhalb der EU erfolgreich für eine Aussetzung der Verhandlungen sorgen würden, ist ebenfalls schwer vorstellbar – nicht nur läge es nicht in ihrem Interesse, sondern auch nicht in ihrer Macht. Das denkbar schlechteste Szenario sieht so aus: Die Verhandlungen um Zypern brechen ab; Geert Wilders’ Partei für die Freiheit bestimmt die Debatte um Erweiterung in den Niederlanden; türkeikritische Regierungen in Frankreich, Deutschland und Österreich bilden weiterhin die Regierung; und Griechenland gesellt sich (wieder) zum antitürkischen Lager in Solidaritätsbekundung zu Zypern. Könnten die Gegner einer Türkeimitgliedschaft gemeinsam die Beitrittsverhandlungen beenden?

Laut dem Lissabon-Vertrag der EU bedarf die Entscheidung über die Aussetzung von Verhandlungen einer qualifizierten Mehrheit unter den Mitgliedsstaaten der Gemeinschaft. Beim derzeitigen Stimmenverhältnis im Europarat würden die gemeinsamen Stimmen von Deutschland, Frankreich, Griechenland, Zypern, der Niederlande und Österreichs – zusammen 97 – bei weitem nicht ausreichen, um die 255 für eine Beendigung des Verhandlungsprozesses notwendigen Stimmen zu erreichen. Selbst wenn viele weitere Länder der Gruppe beitreten würden, reichte es noch immer nicht für eine qualifizierte Mehrheit.

Im Rahmen der vertraglichen Übergangsbestimmungen endet obiges Verfahren im Oktober 2014. Von diesem Zeitpunkt an benötigen die Skeptiker eine Mehrheit von wenigstens 55 Prozent der Mitgliedsstaaten, die wenigstens 65 Prozent der Bevölkerung der Gemeinschaft repräsentieren müssen, um den Beitrittsprozess der Türkei zu beenden. Damit ist diese Möglichkeit ebenso unwahrscheinlich wie die vorige. Marc Pierini, Leiter der EU-Delegation in der Türkei, stellte auf einer Konferenz im Oktober 2010 fest: "Die große Mehrheit der EU-Mitgliedsstaaten will nicht, dass die Verhandlungen beendet werden. So einfach ist das."

Es bräuchte schon mehr als eine politische Schlappe in der Zypern-Frage – oder selbst den Aufstieg eines weiteren politischen Führers in den EU-Staaten, der gegen einen Beitritt ist –, um dies zu ändern. Selbst für die kritischsten Hardliner in Zypern wäre eine Beendigung des türkischen Beitrittsprozesses kontraproduktiv. Immerhin stellt der Prozess für Nikosia das einzige konkrete Druckmittel gegenüber Ankara dar.

Die Verhandlungen könnten noch eine sehr lange Zeit andauern. Die Türkei wird weitere Hindernisse zu überwinden haben. Wenn die Verhandlungen eines Tages abgeschlossen sind, wird der Beitrittsvertrag nicht in Kraft treten, solange er nicht von allen Mitgliedsstaaten ratifiziert wird. Ob diese letzte Hürde schließlich genommen wird, bleibt offen. Bis dahin allerdings, kann kein einzelner Mitgliedsstaat – und auch nicht mehrere Staaten – die Türkei aus dem Gleis werfen.

2. Das zweite Szenario: natürlicher Tod

Wenn es unwahrscheinlich ist, dass die Verhandlungen beendet werden könnten, sterben sie dann vielleicht eines "natürlichen Todes"? Wenn der EU-Beitritt der Türkei nicht mit einem Knall endet, wird er es dann mit einem Winseln tun? Dass die Verhandlungen mit der EU nur im Schritttempo vorwärts kommen, gepaart mit der Aussicht auf weitere Hürden, hat die Befürchtung hervorgerufen, dass der Beitrittsprozess bald an Fahrt verlieren könnte. Dann werden die Türkei und die EU "sich nichts mehr zu sagen haben."

Diese Annahme erscheint realistisch. Die Beitrittsverhandlungen zwischen der EU und Kandidatenländern sind unterteilt in 35 Kapitel, die sich jeweils mit einem Politikbereich oder nationalem Recht befassen, der geändert werden muss, um die EU-Standards zu erfüllen. Seit Beginn der Verhandlungen 2005 hat die Türkei 13 Kapitel geöffnet. Bisher hat sie eins geschlossen: Wissenschaft und Forschung. 22 Verhandlungskapitel müssen überhaupt erst noch geöffnet werden.

Vor dem Öffnen neuer Kapitel steht als erstes die Zypernfrage. Von 1987 an, als sich die Türkei dazu entschloss, ihre Häfen für zypriotische Schiffe zu sperren, bis 2004, als Zypern der EU beitrat, war dies eine bilaterale Angelegenheit zwischen Ankara und Nikosia. Nachdem der Versuch einer zypriotischen Wiedervereinigung im April 2004 fehlgeschlagen war, schloss sich ein geteiltes Zypern – ein griechisch-zyprischer Süden und ein türkisch-zypischer Norden – der EU an. Der EU-Gipfel im Dezember 2004 setzte deshalb der Entscheidung zur Eröffnung von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei eine Vorbehaltsklausel voraus: Damit die Verhandlungen in Gang kommen könnten, müsste Ankara zunächst seine Zollunion mit Europa auf alle neuen Mitgliedsstaaten ausdehnen, inklusive Zypern. Zwar bedeutete dies nicht die Anerkennung der Republik Zypern, wie die Türken wiederholt deutlich machten, es beinhaltete jedoch, dass die Türkei ihre Häfen für den Verkehr von Zypern öffnen müsste.

Die Türkei unterzeichnete das entsprechende zusätzliche Protokoll zum Ankara-Vertrag im Juli 2005. Das bereitete den Weg für den offiziellen Beginn der Beitrittsverhandlungen im Oktober 2005. Allerdings ratifizierte die Türkei das Protokoll nicht. Ihre Häfen blieben für die Republik Zypern geschlossen. Als Antwort darauf verschob der EU-Rat am 11. Dezember 2006 die Öffnung von acht Kapiteln, die "politische Gebiete beinhalteten, die Restriktionen der Türkei gegenüber der Republik Zypern betrafen". Er beschloss außerdem, dass kein Kapitel vorläufig geschlossen würde, bis die Türkei das Protokoll vollständig befolgte.

Ein halbes Jahr darauf blockierte die französische Regierung weitere vier Kapitel mit der Begründung, dass ihre Öffnung die Pläne Frankreichs zu einer alternativen Partnerschaft – also etwas anderes als einer Mitgliedschaft – zwischen der Türkei und der EU erschweren würde. Am 8. Dezember 2009 schließlich blockierte Zypern sechs weitere Kapitel.

Zusammengenommen lassen diese Entscheidungen nur noch vier zu öffnende Kapitel übrig: öffentliche Auftragsvergabe, Wettbewerbspolitik, Sozialpolitik und Arbeit, und andere Felder. (Das letzte wird üblicherweise ganz zum Schluss der Verhandlungen eröffnet.)

Seither ist die Sorge darüber, was dies für die Zukunft des Beitrittsprozesses bedeutet, gewachsen. Katinka Barysch vom Centre for European Reform schrieb im Januar 2010 von einem "drohenden Stillstand des EU-Beitrittsangebots der Türkei" und warnte, dass die Verhandlungen "riskierten, einen langsamen Tod zu sterben, weil die EU und die Türkei bald schlicht keine Themen mehr verhandeln könnten." Amanda Paul beschrieb es in Today’s Zaman so: "Sobald die Handvoll der noch nicht blockierten Kapitel geöffnet werden, ist nichts mehr übrig und die Gespräche zwischen der Türkei und der EU werden im Sande verlaufen."

Sind diese Sorgen gerechtfertigt? Es besteht kein Zweifel daran, dass die Unfähigkeit, neue Kapitel zu öffnen, zu starker Frustration nicht nur unter türkischen Politikern (und Unterhändlern), sondern auch den Mitarbeitern der EU-Institutionen, die am Türkeibeitritt arbeiten, führt. Was aber würde tatsächlich geschehen, falls die Türkei und die EU Ende 2011 keine zu öffnenden Kapitel mehr hätten?

Ein solches Szenario wäre zwar aus politischer Perspektive problematisch, es würde jedoch nicht das Ende des Beitrittsprozesses bedeuten. Der Grund ist einfach: Der Prozess dreht sich um viel mehr als nur um die Verhandlungskapitel selbst. Es gäbe weiterhin regelmäßige Treffen auf allen Ebenen zwischen türkischen und europäischen Experten. Der türkisch-europäische Gemeinschaftsrat würde weiterhin regelmäßig tagen. Es müsste weiterhin an den bereits eröffneten (und sehr anspruchsvollen) Kapiteln gearbeitet werden. EU-Beamte würden weiterhin regelmäßig Prüfungen für den jährlichen Fortschrittsbericht durchführen. Es gäbe weiterhin erhebliche (und zunehmende) Heranführungshilfe durch die EU.

Gleichzeitig besteht kein Grund zur Annahme, dass der Prozess der Einführung von EU-Standards in der Türkei zum Erliegen kommen könnte. Selbst wenn das Öffnen und Schließen von Kapiteln ausgesetzt ist, können unabhängig davon in den jeweiligen Politikbereichen dieser Kapitel Fortschritte gemacht werden. Die türkischen Entscheidungsträger sind sich dessen durchaus bewusst. Das machte der Chefunterhändler für die Beitrittsverhandlungen Egemen Bagýþ im Februar 2010 bei der Präsentation der neuen EU-Strategie der Türkei deutlich:

"Die Türkei wird ihre Arbeit im Rahmen aller 35 Kapitel fortführen … unabhängig davon, ob sie von EU-Mitgliedsstaaten ausgesetzt oder blockiert wurden. Sobald sich die EU entschließt, aus politischen Gründen blockierte Kapitel zu öffnen, wird der Fortschritt der Türkei im entsprechenden Gebiet es ermöglichen, das fragliche Kapitel zu schließen."

Solch eine Strategie wird dank des Auswahlprüfverfahrens der EU vereinfacht – ein Verfahren, bei dem die EU-Kommission zu Beginn der Beitrittsverhandlungen die von einem Kandidaten zu unternehmenden Schritte festlegt, damit dieser seine Gesetzgebung und Politik mit denen der EU in Einklang bringen kann. Im Rahmen des Auswahlprüfverfahrens verfasste die Kommission bereits Berichte, die die Bereitschaft der Türkei zur Öffnung der meisten Verhandlungskapitel einschätzten und deutete an, ob weitere Maßstäbe für die Öffnung notwendig sind. Wie der Botschafter des Generalsekretariats für EU-Angelegenheiten Volkan Bozkýr bestätigt, hat dieser Umstand es der Türkei ermöglicht, an blockierten Kapiteln zu arbeiten, als wären sie geöffnet. "Wir können uns den Luxus einer Unterbrechung nicht leisten", sagt Bozkýr. "Wir müssen an ihnen arbeiten und das können wir, denn dank des Prüfverfahrens wissen wir, was von uns erwartet wird."

Diese Arbeit blieb nicht unbeobachtet. Seit 2005 zeichnen die jährlichen Fortschrittsberichte der Kommission die Erfolgsgeschichte der Türkei in allen vom Verhandlungsprozess relevanten Politikbereichen auf, unabhängig vom Tempo der Verhandlungen selbst. Dass die Türkei Fortschritte in noch nicht geöffneten Kapiteln geliefert hat, wird deutlich im neusten Fortschrittsbericht der Kommission von 2010 berücksichtigt. Von den 23 Kapiteln mit laut Bericht "etwas" oder "guten" Fortschritten sind 11 tatsächlich blockiert.

Ganz so, wie nichts die Türkei daran hindern kann, in blockierten Kapiteln Fortschritte zu machen, hindert nichts die Kommission daran, diese Fortschritte zu fördern. Trotz der Krise um das Öffnen neuer Kapitel hat die EU die Mittel für ihre Beziehung zur Türkei wesentlich erhöht. Mit 137 Mitarbeitern ist die EU-Delegation in Ankara nun unter den weltweit 130 EU-Delegationen und Amtssitzen die größte. Die EU hat außerdem ihre jährliche finanzielle Unterstützung für die türkische Reform in allen Bereichen auf 900 Millionen Euro für 2012 erhöht – sogar in den blockierten Kapiteln. Einschließlich beendeter Verpflichtungen unterstützt die EU derzeit die Realisierung von über 250 Projekten in der Türkei im Wert von insgesamt etwa 2 Milliarden Euro. Die EU-Heranführungshilfe wird sich in den nächsten Jahren wahrscheinlich weiter erhöhen, unabhängig davon, ob neue Kapitel eröffnet werden oder nicht. Das Geld ist in jedem Fall gut angelegt. Zwar hat der Europäische Rechnungshof das Fehlen eines Mechanismus bemängelt, der sicherstellt, dass die Projekte unter optimaler Verwendung der EU-Gelder dazu dienen, die Prioritäten für den Beitritt zu erreichen. Er wies allerdings auch darauf hin, dass "die geprüften Projekte meistens zum geplanten Ergebnis geführt haben und dass sie wahrscheinlich tragen."

Diagramm: IPA-Mittel für die Türkei 2007-2012 (in Millionen Euro)

Kapital aus dem EU-Instrument für Heranführungshilfe (IPA) wird direkt durch die Türkei nach Rücksprache mit der Europäischen Kommission verwaltet. Dem Direktor für Politische Angelegenheiten der EUSG Alp Ay zufolge zeigen sich die türkischen Ministerien erfolgreich bei der Verwendung der zur Verfügung gestellten Finanzierung:

"Die Türkei hat die ersten Mittel der EU-Heranführungshilfe 2002 erhalten. Damals gab es Gerüchte, nach denen die türkische Absorptionskapazität so begrenzt war, dass sie lediglich rund drei Prozent des Kapitals ausgeben könnte – tatsächlich wurden 95 Prozent des Kapitals aufgebraucht. Beim letzten Projektaufruf für IPA Bestandteil I, mussten wir eine schwere Auswahl treffen unter den 130 eingebrachten Projektvorschlägen, von denen wir lediglich 30-40 annehmen konnten."

Tabelle: Etat der EU-Heranführungshilfe für die Türkei (Millionen Euro)

Bestandteil

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Übergangshilfe und Institutionsaufbau

256,7

256,1

233,2

211,3

230,6

250,9

Grenzüberschreitende

Kooperation

2,0

2,8

9,3

9,5

9,7

9,9

Regionalentwicklung

167,5

173,8

182,7

238,1

291,4

350,8

Personalentwicklung

50,2

52,9

55,6

63,4

77,6

89,9

Ländliche Entwicklung

20,7

53,0

85,5

131,3

172,5

197,8

Summe

497,2

538,7

566,4

653,7

781,9

899,5

Diese finanzielle Unterstützung, gepaart mit EU-Richtlinien, Bewertungen und Städtepartnerschaften, hat der Türkei dabei geholfen, Fortschritte in vielen Gebieten zu erzielen. In Kapiteln wie Finanzdienstleistungen, Wirtschafts- und Währungspolitik, Zollunion und freier Güterverkehr (alle blockiert), hat die Türkei entscheidende Angleichungen mit der EU erreicht. Laut einem Funktionär der Kommission "wäre der Fortschritt schnell geschafft, wenn der politische Wille bestünde, die Kapitel zu öffnen."

Wenn es die politischen Umstände zulassen, neue Kapitel zu öffnen, kann die Türkei vorbereitet und sofort einsatzbereit sein. Indem sie für die meisten Gebiete das EU-Regelwerk übernommen hat, wird sie es viel einfacher haben, neue Kapitel zu öffnen und zu schließen. Dabei handelt es sich um alles andere als wilde Spekulationen. Wenn die juristische Anpassung sichergestellt ist, kann der Beitrittsprozess sehr schnell fortfahren. Die Beitrittskonferenz – ein internationales Treffen zwischen einem Kandidatenland und den Mitgliedsstaaten, bei dem Verhandlungen zu einem neuen Kapitel formell begonnen werden – kann nach Belieben einberufen werden. Entscheidend dabei ist, dass die Konferenz mehr als ein Kapitel gleichzeitig öffnen kann. Im Falle Kroatiens wurden im Juni 2007 sechs Kapitel an einem einzelnen Tag geöffnet. Gleichermaßen können mehrere Kapitel während der Konferenz geschlossen werden. Am 2. Oktober 2009 schloss Kroatien fünf. Einige Kapitel können sogar am selben Tag geöffnet und geschlossen werden, wie es beim Kapitel zu Wissenschaft und Forschung bei den Verhandlungen mit der Türkei und Kroatien der Fall war. Egemen Bagýþ vermutet, dass "die Türkei innerhalb von sechs bis neun Monaten 12 Kapitel öffnen und schließen kann, wenn diese freigegeben sind."

Ein baldiger Durchbruch in den Beitrittsverhandlungen mag nicht besonders wahrscheinlich sein, ist jedoch auch nicht unvorstellbar. Immerhin kann die Türkei acht Verhandlungskapitel mit Leichtigkeit freigeben. Das Öffnen dieser Kapitel hängt schließlich nicht von einer umfassenden Lösung der Zypernfrage ab – die noch Jahre brauchen könnte –, sondern von einer politischen Entscheidung, das Ankara-Protokoll zu ratifizieren und in die Tat umzusetzen. Das ist zwar politisch sehr sensibel, aber technisch einfach. Politisch wird es stark vereinfacht, sobald die EU die Direkthandelsverordnung (Direct Trade Regulation, DTR) mit Nord-Zypern verabschiedet, welche die Europäische Kommission kürzlich dem Europäischen Parlament vorgelegt hat. Die Chancen für eine rasche Verabschiedung der DTR erhielt am 20. Oktober 2010 einen Rückschlag, als der Rechtsausschuss (JURI) des Parlaments der Meinung war, dass die ordentliche Rechtsgrundlage für die DTR der Beitrittsvertrag mit Zypern sei (der keine Beteiligung des Europäischen Parlaments vorsieht und Einstimmigkeit im Rat benötigt) und nicht Artikel 207 des Lissabon-Vertrages (der eine "Mitentscheidungsbefugnis" durch das EP benötigt und eine qualifizierte Mehrheit im Rat, sowie das Umgehen eines möglichen Vetos Zyperns). Trotz der Bewilligung durch den JURI-Ausschuss hat das EP noch nicht das letzte Wort zu der Sache gesprochen. Das Dossier wurde nun an die Präsidenten der politischen Gruppen des Parlaments weitergereicht, die entscheiden, wann sie es dem Plenum zur Abstimmung vorlegen. Mit anderen Worten, auch wenn es nicht in absehbarer Zeit geschieht (da sowohl in als auch zwischen den politischen Gruppen Uneinigkeit darüber herrscht), wird über das DTR im EP-Plenum noch abgestimmt.

Auch innerhalb der EU könnten sich die Dinge schnell ändern. Vor nicht allzu langer Zeit schien die Wiederwahl des französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy, eines lautstarken Gegners eines türkischen Beitritts, im Jahr 2012 wahrscheinlich. Heute allerdings sind Sarkozys Popularitätswerte auf einem Tiefstpunkt angelangt und es ist denkbar, dass dem Anti-Türkei-Lager bei der Wahl 2012 sein freimütigstes Mitglied verloren geht.

In Ermangelung eines baldigen Durchbruchs stellt sich eine unausweichliche Frage: Warum sollte die Türkei weiterhin den Acquis der EU umsetzen, wenn sie nicht sicher sein kann, dass sie überhaupt zugelassen wird? Immerhin sind Reformen in Gebieten wie dem Vergaberecht und Umwelt kostspielig, entweder politisch oder was notwendige Investitionen angeht. "Die türkische Industrie wird nicht in etwas investieren, das sich nicht garantiert amortisiert", wendet Cengiz Aktar ein, Vorsitzender der Fakultät für EU-Beziehungen an der Universität Bahçeþehir. Weshalb also weitermachen?

Diese Frage müssen sich die Türken schlicht selbst beantworten. Das meiste des Acquis liegt im allgemeinen Interesse der Türkei, auch wenn es sehr teuer wird, und stellt eine Gelegenheit dar, die türkische Wirtschaft und die öffentliche Verwaltung zu modernisieren. Manches davon nicht. Mit diesem Wissen kann die Türkei nach eigener Wahl handeln, bis relevante Kapitel geöffnet werden und somit teure oder unbequeme Reformen auf Eis legen, während sie rasche Fortschritte in anderen Gebieten macht.

Währenddessen muss die türkische Bevölkerung sicherstellen, dass die Regierung die Verlangsamung im Beitrittsprozess nicht als Entschuldigung nutzt, Reformen zu verhindern, die von mächtigen Interessengruppen nicht gewünscht werden. Die Reform des Vergaberechts und von Umweltschutzbestimmungen ist in der Tat eine Herausforderung, und ebenso kostspielig. Daher werden sie eventuell von regierungsnahen Konzernen oder starken Umweltverschmutzern abgelehnt. Erstere würden darum kämpfen, ein System zu erhalten, in dem sie von Klientelgeflecht und Kungelei profitieren könnten; die anderen scheuen sich vor den zum Erfüllen der EU-Umweltgesetze notwendigen Investitionen. Beiden wäre nichts lieber, als wenn die türkischen Politiker den Status quo aufrechterhalten und immerzu wiederholen würden, dass Reformen "nichts wert" seien, solange sie den Beitritt nicht garantierten. Es ist die Aufgabe von pro-europäischen öffentlichen Interessengruppen, diese Logik zur Sprache zu bringen – sie müssen argumentieren, dass Reformen im Vergaberecht und Umweltschutz nicht bloß notwendig sind, um sich EU-Vorschriften zu unterwerfen, sondern damit die Türkei eine transparentere Wirtschaft bekommt, ein attraktiveres Touristenziel und ein schönerer Ort zum Leben wird.

Die Hürden, die bisher das Öffnen des Kapitels zum Vergaberecht verhindert haben, sind ein typisches Beispiel. Während manche in der Türkei (irrtümlicherweise) glauben, die Türkei müsse ihren lukrativen Markt für die öffentliche Auftragsvergabe bereits vor Beitritt für Außenstehende öffnen, (was Verhandlungssache ist und ohnehin nur wechselseitig geschehen würde), so verlangt der Maßstab für die Öffnung lediglich nach einem transparenten System zur Behandlung von Ausnahmen im Vergaberecht. Alles, was die Türkei tun muss, ist die gegenwärtigen Ausnahmen aufzulisten. Das wäre für die türkische Wirtschaft und den türkischen Steuerzahler von Vorteil. Die Tatsache, dass diese Öffnungsmaßstäbe für manche Kapitel absichtlich geheim gehalten werden – was es Interessengruppen in der Türkei ermöglicht zu behaupten, sie handelten im nationalen Interesse – sollte von der türkischen Bevölkerung oder den Medien tunlichst infrage gestellt werden.

3. Europäische Voreingenommenheit und Islamophobie

Die Auffassung, der türkische EU-Beitritt würde durch europäische Voreingenommenheit gegen ein Land mit über 70 Millionen Muslimen unmöglich gemacht, hatte schon lange bevor der Verhandlungsprozess formell in Gang gekommen war, an Bedeutung gewonnen. Am 8. November 2002 skizzierte der frühere französische Präsident Valéry Giscard d'Estaing in einem Interview für Le Monde seine Ansichten über die Zukunft der Türkei in Europa. Sie aufzunehmen, behauptete er, "wäre das Ende der Europäischen Union." Er fügte hinzu: "Die Türkei hat eine andere Kultur, eine andere Einstellung, eine andere Lebensart. Ihre Hauptstadt liegt nicht in Europa, 95 Prozent ihrer Bevölkerung lebt außerhalb Europas. Es ist kein europäisches Land."

Giscards Bemerkung sorgte damals für heftigen Streit: Erstens, weil er erst kurz zuvor als Präsident des Europäischen Konvents berufen worden war; und zweitens, weil er – wie die Washington Post einen hohen EU-Funktionär zitierte – "aussprach, was viele in der Elite denken." Die europäischen Staats- und Regierungschefs beachteten Warnungen dieser Art jedoch nicht. Ende 2004 (und erneut 2005) stimmte der gesamte EU-Ausschuss, zwei Drittel des Europäischen Parlaments und alle 25 Mitgliedsstaaten für den Beginn von Verhandlungen mit der Türkei. Das war und bleibt Beweis genug, dass Ankara mehr Freunde in der EU hat, als es manchmal zugibt.

Die Aufnahme der Verhandlungen beendete jedoch nicht die Debatte über den türkischen Beitritt in wichtigen EU-Mitgliedsstaaten. Während des französischen Wahlkampfs zu den Wahlen zum Europäischen Parlament 2009 präsentierten sich die Gegner des Türkeibeitritts der Öffentlichkeit. Präsident Nicolas Sarkozys regierende UMP machte die Türkei sogar insofern zum Thema ihrer Kampagne, als ihre führenden Kandidaten formelle Erklärungen gegen einen Türkeibeitritt abgegeben mussten. Am 5. Mai 2009 tat Sarkozy in Nîmes erneut einem Publikum seine Ansichten über diese Angelegenheit kund:

"Europa muss aufhören, sich durch grenzenlose Erweiterung selbst zu schwächen … Es gibt Länder, wie die Türkei, die zwar mit Europa zum Teil gemeinsame Ziele, aber keine europäische Berufung haben."

Wenige Tage später schlug die deutsche Kanzlerin Angela Merkel, die neben Sarkozy auf einer Wahlkampfveranstaltung in Berlin sprach, vor, die EU solle der Türkei eine "privilegierte Partnerschaft" anbieten, eine Vollmitgliedschaft komme jedoch "nicht in Frage". Diese Position klingt sehr vertraut nach der Politik von Merkels Christlich Demokratischer Union (CDU), deren Wahlprogramm für die Europawahl 2009 nach einer "Phase der Konsolidierung" verlangte, "während der eine Festigung der europäischen Werte und Institutionen Vorrang vor weiteren EU-Erweiterung haben soll."

Merkel und Sarkozy waren 2009 vielleicht die prominentesten Gegner des türkischen EU-Beitritts während der Wahlkämpfe in ihren Ländern, aber sie waren nicht die einzigen. In den Niederlanden holte die Partei für die Freiheit von Geert Wilders mit einem anti-muslimischen und anti-türkischen Grundprogramm 17 Prozent. In Bulgarien gewann die Ataka-Partei 12 Prozent dank ihrer "Keine Türkei in Europa"-Kampagne. Und in Österreich bekam die Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) mit ihrem Ruf nach einem "Westen in christlicher Hand" 12,8 Prozent der Stimmen.

All das – und Meinungsumfragen, die die Unterstützung für einen EU-Beitritt der Türkei mit 19 Prozent in Frankreich, 16 Prozent in Deutschland und europaweit mit 31 Prozent angeben – schürt unweigerlich Spekulationen, dass die EU der Türkei gegenüber voreingenommen ist und folglich entschlossen, ihr den Weg zu einer Mitgliedschaft so steinig wie möglich zu machen. Indem er eine Bilanz der öffentlich erwähnten Argumente gegen einen  Türkeibeitritt zieht, führt der einflussreiche Kolumnist Mehmet Ali Birand auch ein unausgesprochenes auf: "Die Türkei ist ein muslimisches Land. Und Europa ist noch nicht bereit, ein muslimisches Land in der EU zu akzeptieren."

Vorwürfe der Diskriminierung, Doppelmoral und sich ständig verändernde Ziele sind seit Beginn des Beitrittsprozesses Hauptbestandteile der türkischen Debatte über Europa. Bereits im Dezember 2004, nur Tage vor dem historischen EU-Gipfel, auf dem Ankara grünes Licht für die Beitrittsverhandlungen gegeben werden sollte, beschuldigte Recep Tayyip Erdogan die europäischen Staats- und Regierungschefs der Unaufrichtigkeit. "Wir selbst stellen in dieser Sache keine Bedingungen. Aber wir beobachten, wie während des Spiels ständig neue Regeln aufgestellt werden." Fünf Jahre später erkannte er "etwas sehr Eigenartiges" zum EU-Prozess. "1959 begannen wir unsere Gespräche mit Europa. Jetzt ist es 2009. Es sind fünfzig Jahre vergangen und kein anderes Land musste so lange warten." 2010 sagte er gegenüber Euronews: "Leider verhalten sich einige EU-Mitgliedsstaaten nicht ehrlich. … sie versuchen, die Türkei mit Bedingungen in die Ecke zu treiben, die nicht Bestandteil des Acquis communautaire sind.” 

Vieles von dem jedoch, was türkische Politiker als europäische Vorurteile gegen ihr Land bezeichnen, sind tatsächliche Probleme, die angegangen werden müssen. Der türkische Menschenrechtsbericht hat sich zwar in den letzten zehn Jahren stark verbessert, sieht aber gegenüber europäischen Standards immer noch düster aus. Selbst unter den Balkanländern schneidet keines so schlecht ab wie die Türkei was die Anzahl der Fälle vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (Die Türkei wurde für schuldig befunden, zwischen Oktober 2009 und November 2010 die Menschenrechtskonvention in 553 Einzelfällen verletzt zu haben, verglichen mit 24 von Kroatien.), die Einschränkung der Meinungsfreiheit, die Anzahl von Minderjährigen in Gefängnissen (2.460 im Juli 2010) und die Stellung der Frau (Die Türkei belegte den 101. von 110 Plätzen im Gender Empowerment Measure der UN von 2009 und den 126. von 134 im Global Gender Gap Index von 2010.) angeht.

Wenn man das tatsächliche Verhalten der EU seit 1999 betrachtet, kommt man zu einem gegenläufigen Schluss: Im Zweifel wurde häufig zugunsten der Türkei entschieden. Statt sie zu diskriminieren, wurde sie oft bevorzugt und hofiert. 1999 bekam sie den Kandidatenstatus, obwohl sie die Kriterien der EU-Menschenrechte nicht erfüllte. Obwohl sie 2004 die Kopenhagener Kriterien nur "ausreichend" erfüllte, wurde der Türkei der Beginn der Beitrittsverhandlungen gestattet – der einzige Kandidat, dem ein solcher Spielraum gewährt wurde. Im Falle der Türkei reichte offenbar statt der tatsächlichen Umsetzung der Bedingungen eine positive Entwicklung aus. Selbst Griechenland hat sich bisher zurückgehalten, den EU-Beitrittsprozess der Türkei von der Lösung der Streitigkeiten zwischen den beiden Ländern zu machen abhängig (wie es der Fall mit seinem nördlichen Nachbarn Mazedonien war).

Das Dilemma der Türkei und ihre Wahrnehmung, ungerecht behandelt zu werden, ist nichts Besonderes. Der frühere Abgeordnete des Europäischen Parlaments Joost Lagendijk erklärt dazu, dass in den vergangenen Jahren "die Griechen die Mazedonier behinderten, die Niederländer die Serben und die Slowenen die Kroaten blockiert haben." Wer mit von der Partie sein möchte, hat es nie leicht. Die Türkei ist wahrlich nicht das erste Land, das Schwierigkeiten bei seinem Beitrittsprozess hat. Die Hoffnungen der Spanier und der Briten auf einen Beitritt wurden durch Frankreich verzögert, wobei gegen die Bewerbung der Briten um Mitgliedschaft nicht nur einmal sondern gleich zweimal Einspruch erhoben wurde. Österreich konnte in den 60ern über ein Jahrzehnt noch nicht einmal ein Assoziierungsabkommen unterzeichnen, weil es von Italien wegen eines Streits über Südtirol blockiert wurde. Auch Kroatiens laufende EU-Bewerbung hat eine Reihe von Rückschlägen erlitten. Bis Oktober 2009 blockierte Slowenien bei den Verhandlungen mit Zagreb mehr Kapitel (14) als der EU-Rat und Frankreich zusammen bei den Verhandlungen mit der Türkei.

Das Beispiel Spanien allein genügt zum Ausräumen der Unterstellung, wie Ministerpräsident Erdogan es kürzlich ausdrückte und wie viele türkische Politiker es gerne wiederholen, "die EU hat die Türkei 50 Jahre lang achtlos behandelt und tut es weiterhin."

Am 9. Februar 1962, drei Jahre nachdem die Türkei ihre Bewerbung um eine Partnermitgliedschaft für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft eingereicht hatte, ersuchte die spanische Regierung Brüssel um den "Beginn von Gesprächen über ein Partnerabkommen mit Aussicht auf eine Vollmitgliedschaft." Spanien wurde von einer Diktatur unter General Franco regiert und seine Menschenrechtslage war schauderhaft. Verständlicherweise wurden sämtliche Verhandlungen um seinen Beitritt für mehr als ein Jahrzehnt zurückgestellt. Zwar wurde 1970 ein Vorzugshandelsabkommen abgeschlossen, aber erst nach Francos Tod 1975 – und der anschließenden Demokratisierung Spaniens – beschloss die Gemeinschaft, Spanien für eine Mitgliedschaft zuzulassen. Spanien trat erst 1986 bei.

Die europäischen Staats- und Regierungschefs ignorierten Spaniens Beitrittsgesuch nicht aus Voreingenommenheit gegenüber den Spaniern, sondern aufgrund der festen Überzeugung, dass eine Militärdiktatur keinen Platz am europäischen Tisch haben kann. Ebenso hatten sie allen Grund, die türkischen Mitgliedswünsche (einschließlich der Bewerbung von 1987) auf Eis zu legen. Jahrelang war die Türkei nicht im Entferntesten in der Verfassung, der Gemeinschaft beizutreten. Nach der Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens 1959 dauerte es vier Jahrzehnte – Jahrzehnte mit vier militärischen Interventionen, Ausbrüchen von schweren zivilen Unruhen, mehreren Wirtschaftskrisen und einem blutigen Krieg im Südosten des Landes – bis die Türkei und die EU die Möglichkeit einer Vollmitgliedschaft ernsthaft in Erwägung ziehen konnten. Genau wie Spanien zuvor, musste die Türkei ein Vermächtnis der Militärherrschaft, Unterdrückung und Gewalt überkommen, bevor es davon träumen durfte, der EU-Familie anzugehören.

Die weit verbreitete Behauptung, dass die Türkei fünfzig Jahre lang keine faire Anhörung von der EU bekommen hat, ist mit Sicherheit ein Grund, warum die meisten Türken heutzutage glauben, dass ihr Land niemals der EU beitreten wird. Meinungsumfragen, die darauf hindeuten, dass die öffentliche Meinung in Europa zunehmend gegen einen Beitritt ist, ein anderer. Was die Umfragen jedoch aussagen, ist weitaus weniger offensichtlich als oftmals angenommen wird. Nach der neuesten (2008) umfassenden Eurobarometer-Umfrage sprechen sich 31 Prozent der EU-Bürger für einen Türkeibeitritt aus. Das spiegelt weder einen größeren Rückgang noch eine größere Zunahme im Vergleich zu den Jahren davor wider. Die Unterstützung für eine türkische Mitgliedschaft bewegte sich seit dem Jahr 2000 stets um 30 Prozent.

Diagramm: EU-Demoskopie zur EU-Mitgliedschaft der Türkei

Während letztendlich die öffentliche Meinung zwar weder unterschätzt noch ignoriert werden sollte, darf sie auch nicht – und ist es nicht – den wichtigsten Faktor bei der Richtungsvorgabe der Erweiterung darstellen. Wie es der schwedische Außenminister Carl Bildt in einem Interview mit ESI im November 2009 ausdrückte:

"Das EU-Projekt und seine wichtigen Bestandteile, vom Euro bis zur Erweiterung, sind das Ergebnis von politischer Führung und nicht eines plötzlichen Aufflammens von Liebe zueinander unter den verschiedenen europäischen Nationen. Ohne politische Führung wäre in den letzten 50 Jahren tatsächlich sehr wenig passiert."

4. Stockt die Europäisierung der Türkei?

Nach einer heute weit verbreiteten Ansicht hat die Türkei nach Beginn der Verhandlungen 2005 aufgehört, sich zu modernisieren.

Nach der Entscheidung, der Türkei den EU-Kandidatenstatus zu verleihen, nannte man die Zeit zwischen 2001 und 2005 die "goldenen Jahre" des Verhältnisses zwischen der EU und der Türkei. Während dieser Jahre unternahm die Türkei eine Reihe beeindruckender demokratischer Reformen, von denen Experten einen wesentlichen Bestandteil als die "leise Revolution" bezeichnen. Die Reformbemühungen waren nach den Wahlen 2002 am stärksten ausgeprägt, als die neu gegründete AKP (Partei für Gerechtigkeit und Aufschwung) die erste Einparteienregierung der Türkei seit über zwanzig Jahren bildete.

Allerdings änderte sich 2005 mit Beginn der Beitrittsverhandlungen mit der EU die Stimmung. Die Gespräche mit der EU kamen ins Stocken und die Gesetzgebungsflut, die in den Jahren zuvor durch das Parlament gebracht worden war, verwandelte sich in ein Rinnsal. Gleichzeitig erfuhr die Türkei eine Welle der Gewalt gegen Minderheiten, zahlreiche Versuche durch radikale nationalistische Gruppierungen, kritische Autoren unter Anwendung des Artikels 301 des türkischen Strafgesetzbuchs zum Schweigen zu bringen, eine Reihe von Attentaten (einschließlich einem 2005 durch Angehörige der türkischen Gendarmerie in der mehrheitlich kurdischen Stadt Þemdinli durchgeführten), und eine Rückkehr zur Gewalt im Südosten des Landes.

Das hat die Annahme bestärkt, der türkische Reformprozess habe an Schwung verloren. Wie Olli Rehn 2009 dem Europäischen Parlament berichtete: "Wir mussten in den letzten Jahren leider einen gewissen Rückgang der politischen Reformen in der Türkei beobachten." "Die Türkei hat gegenüber der EU über einen erheblichen Zeitraum tatsächlich nicht viel mehr als Lippenbekenntnisse abgegeben", sagte Amanda Paul, Beraterin im European Policy Centre (EPC), gegenüber EurActiv im November 2008. Außer die Macht des Militärs einzuschränken, "eine Einrichtung, die [sie] stets als ihren gefürchtetsten Gegner betrachtet hat", schrieb der in Istanbul ansässige britische Autor Gareth Jenkins 2009, "hat die AKP tatsächlich keinen einzigen Versuch unternommen, sich auch nur mit einem einzigen im [EU-] Fortschrittsbericht aufgeführten Thema zu befassen … Ihr Hauptanliegen ist es nicht mehr, den Beitrittsprozess weiterzubringen, sondern nur noch, ihn am Leben zu erhalten."

Die Wandlung der Türkei jedoch hat nicht aufgehört. Es wurden zwar weniger Reformen verabschiedet, der Prozess der politischen Veränderung allerdings hat sich, statt der "Verlangsamung" nach 2005, von einer Phase des Schaffens in eine Phase des Kampfes der Parteianhänger über die Bedeutung der früheren Reformen verändert.

Die erste Phase ging dabei relativ glatt und erstaunlicherweise in beiderseitigem Einverständnis über die Bühne, wobei die Regierung, die Opposition und die Militärführung weitestgehend mit den Zielen des Beginns der EU-Beitrittsverhandlungen übereinstimmten. Allerdings waren selbst damals die durchgeführten Reformen unvollständig. Beobachter warnten (zu Recht), dass Einschränkungen in der Rede- und Meinungsfreiheit nicht geändert worden waren – nur die Strafen wurden abgemildert.

Die zweite Phase jedoch war sehr politisch und lief alles andere als glatt. Nun waren die Zivilbevölkerung, politische Parteien und unabhängige Medien – bestärkt durch die erste Welle der Reformen – umso bedeutender geworden, während gleichzeitig der direkte Einfluss der EU weniger offenkundig war. Die Europäisierung ist zu einer innenpolitischen Angelegenheit geworden, über die innenpolitische Interessen ausgetragen werden. Jede ernsthafte Reform braucht Zeit, um Wurzeln zu schlagen: Es bedarf nicht bloß einer neuen Gesetzgebung, sondern Veränderungen der Mentalität und (elitärer) Ansichten. Die Reformen der EU in der Türkei sollten einer jahrzehntelangen Tradition der Vormundschaft durch das Militär ein Ende bereiten. Sie sollten die türkischen Regierungen ermutigen, die vielen offenen Tabus in der türkischen Politik in Angriff zu nehmen, einschließlich der Politik ihren christlichen und kurdischen Bürgern gegenüber. Sie erforderten echte Veränderungen der Machtverhältnisse. Sie würden zwangsläufig zu Spannungen führen.

Von 2005 an wurden die zuvor errungenen Rechtsreformen einer Dauerprüfung unterzogen. Für die Regierung war es das eine, zu versichern, dass die Autorität vom Militär zu den zivilen Behörden gewechselt hatte – oder Gesetze zu größerer Toleranz gegenüber der kurdischen Sprache zu erlassen – und etwas ganz anderes, solch weit reichende Veränderungen gegenüber einer immer entschlosseneren Opposition zu verteidigen. Es war das eine, zu erklären, dass das Parlament Militärausgaben kontrollieren und die Wirtschaftsprüfer sie überprüfen sollen, und eine andere, dies angesichts einer unbeirrten Opposition der Armee auch zu tun. Es war eine Sache, die Türkei zu einer europäischen Demokratie zu erklären und eine andere, die militärische Obrigkeit zu verfolgen, die zu erneuten Interventionen entschlossen war. Wie die Unabhängige Türkei-Kommission in einem aktuellen Bericht feststellte, "musste die regierende AKP seit 2007 zahlreiche Kampfansagen einer Ad-hoc-Koalition aus der alten gegnerischen Garde inklusive des Militärs, Teilen der Justiz sowie der größten Oppositionspartei Republikanische Volkspartei abwehren."

Und dennoch gab es in der Zeit seit 2005 bei einigen der wichtigsten strukturellen Probleme für die türkische Demokratie echte Durchbrüche. Yasemin Çongar, Chefredakteurin der Tageszeitung Taraf, sagte ESI gegenüber 2008, wie der EU-Prozess sowohl der Regierung als auch der Bevölkerung mehr Macht verliehen hat:

"Wenn sich die Türkei weiter verändern und zu einer liberaleren und demokratischeren Gesellschaft werden möchte, brauchen wir das Symbol der EU … Das Militär ist immer noch ein Tabu, aber wir kritisieren es jetzt und wir bringen es zur Sprache. Wir können dem Militär sagen, es soll sich aus der Politik zurückziehen und seine Arbeit machen. Und ja, wir werden dafür vielleicht angeklagt, aber wir tun es trotzdem. Selbstzensur in diesen Dingen wird dadurch immer weniger wirksam. Das ist sehr wichtig."

Die Rolle der Streitkräfte ist nur eines der vielen Tabuthemen, die in den letzten Jahren in Angriff genommen wurden. Das vergangene und zukünftige Schicksal der armenischen Minderheit in der Türkei ist ein weiteres. Im November 2008 startete eine Gruppe Intellektueller eine Unterschriftenaktion, in der für die Massenmorde an Armeniern während der "Großen Katastrophe" von 1915 um Entschuldigung gebeten wurde. Über 30.000 Türken unterzeichneten die Onlinepetition. Es ist ein Zeichen der Zeit, dass mehrere liberale Journalisten und Wissenschaftler nun der Staatsdoktrin trotzen und die Ereignisse von 1915 als Völkermord bezeichnen.

Im Januar 2009 startete der Türkische Rundfunk TRT den ersten kurdischsprachigen Fernsehkanal des Landes – vor ein paar Jahren wäre das undenkbar gewesen. Die Regierung hob Beschränkungen für private Radio- und Fernsehprogramme auf, die in anderen Sprachen als Türkisch erscheinen, und erlaubte damit ein 24-Stunden-Programm auf Kurdisch, Arabisch, Georgisch oder Tscherkessisch . (Bis heute haben 14 TV- und Radiostationen eine Lizenz zum Senden auf Kurdisch, Zazaki und Arabisch erhalten.) In diesem akademischen Jahr hat die Universität von Mardin eine Fakultät für "lebende Sprachen" eröffnet, in der Kurse auf Kurdisch gegeben werden. Die Regierung begann außerdem einen institutionellen Dialog mit Repräsentanten der alevitischen Gemeinschaft, der gekrönt wurde vom Besuch Präsident Abdullah Güls in einem alevitischen Gebetshaus (Cemevi), dem ersten eines türkischen Präsidenten seit Atatürk. 

Im August 2010 gestattete die Türkei einen orthodoxen Gottesdienst im Sumela-Kloster in Trabzon, der erste seit fast einem Jahrhundert. Einen Monat später gab sie den armenischen Christen grünes Licht, einen Gottesdienst in der historischen Akdamar-Kirche nahe Van im Osten der Türkei abzuhalten. Die Regierung organisierte außerdem regelmäßige Spitzentreffen mit nicht-muslimischen Gemeinschaften, um die Probleme anzusprechen, denen sie ausgesetzt sind. Wie der Pressesprecher des griechischen Patriarchats, Pater Dositeos, ESI gegenüber sagte, hatte keine türkische Regierung jemals zuvor so regelmäßig um den Rat von Minderheitengruppierungen bezüglich ihrer Angelegenheiten gebeten. In Parlamentsdebatten gab es offene Diskussionen über Verbrechen des türkischen Staates in der Vergangenheit, von den Massakern an den alevitischen Kurden in Tunceli in  den 30er Jahren bis zur Repression der Griechen in Istanbul in den 50ern. "Sie haben Angehörige der verschiedensten Ethnien aus diesem Land vertrieben",  sagte Ministerpräsident Erdogan im Mai 2009 in Bezug auf die türkischen Christen während einer Rede in der zentralanatolischen Stadt Düzce. "Was haben wir dadurch gewonnen? Das war das Ergebnis einer faschistischen Mentalität."

Zu guter Letzt beteiligten sich am 12. September 2010 – dem dreißigsten Jahrestag des Militärputsches von 1980 – beeindruckende 77 Prozent der Türken an einem Volksbegehren  für ein  staatlich gefördertes  Bündel von Verfassungsänderungen. Mit 58 Prozent setzten sich die "Ja"-Stimmen durch. Damit wurden Änderungen angenommen, die es ermöglichen, Militärangehörige vor Zivilgerichte zu stellen (und die verhindern, dass Zivilpersonen vor Militärgerichte gestellt werden), dem Parlament ein größeres Mitspracherecht bei der Ernennung von Richtern geben, den Anführern des Militärputsches von 1980 die Immunität entziehen, einen Ombudsmann für Probleme zwischen staatlichen Institutionen und Bürgern  einrichten, und Beamten ein Streikrecht einräumen.

Was die EU-Perspektive angeht, ist die Bedeutung dieses Volksbegehrens augenscheinlich. So sind die neuen Veränderungen nicht nur unter den seit Jahren seitens der EU von der Türkei geforderten; so ebnen sie nicht nur den Weg zu einer gänzlich neuen demokratischen Verfassung, um die von der Militärführung 1982 hinterlassene zu ersetzen; so zeigen sie nicht nur, dass die reformfreundlich eingestellte türkische Wählerschaft immer noch über die Parteigrenzen hinweg reicht: Ebenso wichtig zeigen sie, genauso wie die anderen oben erwähnten Beispiele, dass der türkische Reformprozess noch lange nicht an Fahrt verloren hat.

Es bleibt noch viel Arbeit; vieles hätte früher passieren können; und in manchen Feldern (besonders in dem der Meinungsfreiheit, gemessen an der Anzahl angeklagter Journalisten) gibt es im Vergleich zu 2005 Rückschläge. Der Ablauf der Ereignisse lässt jedoch keinen ins Stocken geratenen Reformprozess erkennen. Die Wandlung der Türkei hat 2005 nicht aufgehört; der Prozess des politischen Wandels ist, anstatt langsamer zu werden, von einer Phase des Schaffens zu einer Phase des heftigen Kampfes über die Bedeutung eben jener früheren Reformen geworden.

III. Interessiert es die Türken überhaupt noch?

Der wachsende Eindruck, dass sich die europäischen Staats- und Regierungschefs nicht mehr für die Sache des türkischen Beitritts einsetzen wollen, wird durch die ebenfalls weit verbreitete Ansicht verstärkt, die Türkei selbst habe das Interesse verloren, der Union beizutreten. In dieser Hinsicht sind die diplomatischen Angebote der AKP-Regierung an Länder wie Syrien und Iran, verbunden mit ihrer jüngsten giftigen Kritik an Israel Anzeichen dafür, dass sich die Türkei vom Westen im Allgemeinen und der EU im Speziellen abwendet. "Erdogan weiß, dass er bis auf weiteres keine Chance in Europa hat, deshalb lenkt er seine Energie wieder gen Osten", schrieb Bernhard Zand kürzlich im Spiegel.

In den letzten zwei Jahren gab es eine Reihe von "Wendepunkten", die angeblich beweisen sollen, dass sich die Türkei vom Westen abwendet. Einer war das Ereignis im Januar 2009 in Davos, als Ministerpräsident Erdogan, wütend über Israels Einmarsch in Gaza, den israelischen Präsidenten Schimos Peres beschuldigte "sehr genau zu wissen, wie man Menschen tötet". Ein anderer war Ende Mai 2010, als die Türkei mit noch größerer rhetorischer Empörung reagierte, nachdem israelische Einheiten neun Türken an Board der vor Gaza liegenden Mavi Marmara getötet hatten. Ein weiterer erfolgte am 9. Juni, als die Türkei sich weigerte, die UN-Sanktionen gegen Iran zu unterstützen, indem sie gegen sie stimmte, anstatt sich wenigstens der Stimme zu enthalten.

Dazu passt die Vermutung in manchen Kreisen, dass sich eine neuerdings selbstbewusste Türkei mit einer blühenden Wirtschaft bereitmacht, sich vom Beitrittsprozess mit der EU zu trennen. Im Februar 2010 schrieb die Asia Times, dass "eine von der gefühlten Unaufrichtigkeit der EU frustrierte Minderheit in der AKP dafür einsteht, die Türkei brauche die EU nicht mehr." Ein paar Monate später sagte Suat Kiniklioglu, ein führender AKP-Abgeordneter, gegenüber Joost Lagendijk, dass die Türkei den EU-Anker nicht mehr benötige. "Ihre Wirtschaft ist stark genug, um ohne eine Gemeinschaft auszukommen, die selbst mit ihren finanziellen Problemen kämpft", gab Lagendijk Kiniklioglu wider, "und die Reformen werden dank der starken innenpolitischen Kräfte dahinter weitergehen." Der einflussreiche konservative Denker Ali Bulaç ging noch einen Schritt weiter, als er in seiner Kolumne für die Today’s Zaman schrieb: "Wir brauchen die EU nicht, um notwendige Reformen durchzuführen. Lasst uns entscheiden, was wir brauchen …  Europa ist eine alte Frau, der alle Energie ausgegangen ist … Unser Kurs ist offenkundig: die muslimische Welt, welche Eurasien einschließt, den Mittleren Osten und Afrika." Viele Türken und türkische Entscheidungsträger glauben (wieder), wie es Cengiz Aktar ausdrückt, "dass die EU die Türkei dringender braucht als die Türkei die EU – und dass es die Türkei alleine schafft."

Viele Beobachter verweisen auf die vom German Marshall Fund (GMF) herausgegebene Transatlantic Trends-Studie (2010), um zu verdeutlichen, wie sehr sich die Stimmung in der Türkei gewandelt hat: Die GMF-Umfrage fand heraus, dass während 2004 73 Prozent der türkischen Befragten die EU-Mitgliedschaft als eine gute Sache empfanden, diese Zahl 2010 auf 38 Prozent gefallen war. Das wird als starker Beweis gewertet, dass "sich die Türkei und der Westen auseinander leben." Aber ist das wirklich so?

Zunächst sollte man solche Umfrageergebnisse immer in einen Zusammenhang stellen. An einem runden Tisch im Februar 2009 in Zagreb mit dem Titel "Kroatien: Schluss mit EU-Reformen?" wurde eine Gallup-Umfrage präsentiert, die angab, dass lediglich 29 (!) Prozent der kroatischen Bürger die EU-Mitgliedschaft für eine gute Idee hielten. Eine weitere Umfrage setzte diese Zahl sogar noch niedriger an, bei 26 Prozent. Trotzdem war kaum jemand besorgt um ein "Abweichen Kroatiens nach Osten". Die einleuchtende Erklärung für diese Ergebnisse war große Enttäuschung über den EU-Beitrittsprozess zu einem Zeitpunkt, als Slowenien die kroatischen Beitrittsverhandlungen wegen eines Streits um Gebiete blockierte. Für Slowenien, Litauen, Estland oder Lettland zeigten Umfragen 2001 eine sehr ähnliche Stimmung. Laut einer Eurobarometer-Studie vom Oktober 2001 unterstützten lediglich 33 Prozent der Esten und Letten, und 39 Prozent der Malteser die EU-Mitgliedschaft – und das gerade einmal drei Jahre bevor alle drei der EU beitraten. Es gab auch eine Vielzahl von Artikeln, die die abnehmende Unterstützung einer EU-Mitgliedschaft in der polnischen Bevölkerung analysierten.

Gleichzeitig ist sich jeder mit ein wenig Verständnis für die jüngere Geschichte der Türkei bewusst, dass an einem tiefverwurzelten Misstrauen gegenüber den Absichten sowohl des Westens als auch der EU nicht viel Neues ist. Verglichen mit den Aussagen türkischer Regierungschefs zu Beginn dieses Jahrzehnts ist die derzeitige "Euroskepsis" sogar eher milde. 2002 behauptete der stellvertretende Ministerpräsident und Vorsitzende der MHP-Partei Devlet Bahçeli, dass "die derzeitige Parole, die EU sei die einzige Hoffnung für die Türkei, schändlich und erniedrigend für die türkische Nation ist." 2002 verkündete der Generalsekretär des damals allmächtigen Nationalen Sicherheitsrats Tuncer Kilinc auf einer Konferenz, dass die EU eine "neo-kolonialistische Macht und entschlossen ist, die Türkei aufzuteilen" und schlug vor, die Türkei sei besser beraten, sich neue Verbündete zu suchen, inklusive Iran und Russland. 2002 brachte der pensionierte Offizier Suat Ilhan, der jahrelang an der Militärakademie unterrichtet und den Militärgeheimdienst geleitet hatte, ein Buch mit dem Titel Weshalb Nein zur Europäischen Union heraus, in dem er schrieb: "Die Gelegenheit, auf die der Europäer fünfhundert Jahre lange gewartet hat, um die Türken aus Europa und Istanbul zu vertreiben, ist gekommen; diese Gelegenheit dürfen wir auf keinen Fall versäumen." Der stellvertretende Ministerpräsident, der Generalsekretär des Nationalen Sicherheitsrats, etliche pensionierte und aktive Militärangehörige: Das waren keine Stimmen von gewöhnlichen Leuten.

Um 2002 erreichte Rhetorik dieser Art eine neue Intensität. Neo-Nationalisten frischten Gedankengut zum tiefverwurzelten türkischen Exzeptionalismus wieder auf, der die Bilder des Unabhängigkeitskrieges von 1919-1922 wachrief, als das Land von Feinden umzingelt war. Auch 2003 wies ein Bericht des Europaparlamentsabgeordneten Arie Oostlander über die Türkei darauf hin, dass die dominante Staatsphilosophie des Kemalismus, der dem Militär eine übermäßige Macht und Rolle zuspricht und auf der Homogenität der türkischen Kultur besteht, ein großes Hindernis auf dem Weg der Türkei zum EU-Beitritt darstellt. Und dennoch, entgegen aller Erwartungen, stand die Türkei damals unmittelbar vor ihren "goldenen Jahren" EU-inspirierter Reformen.

Wenn Euroskepsis eine lange Tradition in der Türkei hat, dann gilt das auch für die Hingabe zur Europäisierung. Trotz einer Verlangsamung der Beitrittsverhandlungen wiederholen türkische Regierungschefsnach jedem Schritt, dass die EU-Mitgliedschaft das wichtigste Ziel der Außenpolitik ihres Landes bleibt. Außenminister Ahmet Davutoglu unterstreicht, dass "die vollständige Integration mit der EU die Priorität ist und bleiben wird … Mitgliedschaft in der EU ist die strategische Wahl der Türkei und dieses Ziel ist eines der wichtigsten Projekte in der Ära der Republik."

Die Türkei ist weit davon entfernt, das Handtuch zu werfen und hat über die letzten zwei Jahre anhaltendes Engagement gegenüber dem Beitrittsprozess gezeigt. Im Dezember 2008 verabschiedete sie ein neues Nationalprogramm zur Übernahme des Acquis, eines 400 Seiten starken Dokuments mit detaillierten Informationen zu den für den EU-Prozess notwendigen Rechtsreformen. Im Januar 2009 ernannte sie endlich einen Minister für Europäische Angelegenheiten und EU-Verhandlungsführer, Egemen Bagýþ, was von der Europäischen Kommission sehr begrüßt wurde. Im Juli 2009 verabschiedete das türkische Parlament ein Gesetz, dass es dem Generalsekretariat für Europäische Angelegenheiten (EUSG) erlaubte, seine Belegschaft deutlich von 40 auf 333 Mitarbeiter aufzustocken. Im Dezember 2009 kündigte Bagýþ eine Entscheidung an, in allen türkischen Provinzen EU-Partnerbehörden einzusetzen. Die Verhandlungen mit der Europäischen Union, so sagt er, ist "die wichtigste außenpolitische Angelegenheit für die Türkei."

Es deutet wenig darauf hin, dass die Türkei sich "vom Westen abwendet", wie manche Kommentatoren behaupten. Zwar hat sie Beziehungen zu muslimischen Ländern wie Iran und Syrien verstärkt, aber sie streckt auch die Hand nach nichtmuslimischen Ländern wie Armenien und Russland aus. Und obwohl sie mit den USA und der EU in der Iran-Frage aneinander geraten ist, liefert sie weiterhin militärische Unterstützung in Afghanistan und bleibt ein unschätzbarer Mittelsmann in Syrien und dem Irak. Zahlreiche Experten in der Türkei und der EU, einschließlich Außenminister Ahmet Davutoglu selbst, stellten die These auf, dass die Türkei die Nachbarschaftspolitik der EU im Namen der Europäer betreibt. Davutoglu drückte es Ende 2009 so aus: "Die ernsthaften diplomatischen Bemühungen der Türkei sind keine Wahlmöglichkeit sondern legen das Fundament für die türkische Mitgliedschaft in der EU."

Eine historische Betrachtungsweise könnte ebenso hilfreich sein. Der türkische Gelehrte Kemal Kiriþçi bot jüngst in einem Essay über die Türkei als "Handelsnation" eine exzellente Analyse dieses Wandels. Er stellt "zwei Ären" in der türkischen Außenpolitik einander gegenüber:

"Die erste steht in Einklang mit einer Türkei mit großen innenpolitischen Problemen, die ihre Nachbarn stets aus einer Perspektive der nationalen Sicherheit betrachtete. Außenpolitische Entscheidungen der Türkei wurden zu dieser Zeit vom Militärapparat und dem Außenministerium bestimmt. Beide Institutionen nahmen Bedrohungen der territorialen Unversehrtheit und Einigkeit der Türkei von mehreren Gebieten um die Türkei wahr, einschließlich dem Nordirak. Während dieser Zeit war die Türkei 1996 kurz vor einer militärischen Auseinandersetzung mit Griechenland und 1998 mit Syrien. Außerdem drohte die Türkei Zypern 1997 mit Kampfmaßnahmen, sollten auf der Insel russische S-300 Raketen stationiert werden. Auch dem Iran gegenüber wurde mit Gewalt gedroht und die Beziehungen zu Russland wurden ganz besonders beansprucht. Die Beziehungen zu wichtigen Teilen der arabischen Welt waren schlecht und wurden durch ein besonders enges militärisches Verhältnis zu Israel noch verschlimmert. Die Stimmung unter den außenpolitischen Entscheidungsträgern wurde wahrscheinlich am besten von einer führenden Persönlichkeit der türkischen Diplomatie, Þükrü Elekdag, erfasst, einem pensionierten Botschafter und früheren stellvertretenden Unterstaatssekretär des Außenministeriums. Er empfahl der Türkei, sich für "zweieinhalb Kriege", nämlich gleichzeitig gegen Griechenland, Syrien und die PKK, vorzubereiten."

Die zweite Ära ist durch einen wirtschaftspolitischen Schwerpunkt gekennzeichnet:

"Die türkische Außenpolitik wurde in den letzten Jahren immer stärker durch wirtschaftliche Überlegungen geprägt – wie zum Beispiel Exportmärkte, Investitionsmöglichkeiten, Tourismus, Energieversorgung und dergleichen. Die Außenpolitik ist zu einer inneren Angelegenheit geworden, nicht nur wegen der Demokratisierung, Identität und Mitwirkung der Bevölkerung, sondern auch wegen Arbeitsplätzen und Wohlstandsbildung. Der vielleicht beste Hinweis darauf ist die Anfälligkeit der türkischen Finanzmärkte für eine ganze Reihe außenpolitischer Fragen, von den Beziehungen zur EU bis zum Ausbau der Beziehungen zu Nordirak."

IV. Viagra für den Beitrittsprozess – die Visafrage

Ungeachtet der häufig übertriebenen und unangebrachten Anschuldigungen über eine benachteiligende Türkei-Politik der EU sind einige dieser Vorwürfe wohlbegründet. Ein Beispiel ist die Entscheidung der EU, türkischen Bürgern eine klare Aussicht auf einen visumsfreien Reiseverkehr nach Europa zu verweigern. Dies ist auch angesichts früherer Verpflichtungen gegenüber der Türkei im Rahmen des Assoziierungsabkommens problematisch.

Von allen Ländern mit Kandidaten- und möglichem Kandidatenstatus ist die Türkei derzeit das einzige Land ohne eine offizielle EU-Zielvereinbarung zum visumsfreien Reiseverkehr. (Eine solche Zielvereinbarung beinhaltet etwa 50 Bedingungen in den Bereichen Dokumentensicherheit, Grenzüberwachung und zum Kampf gegen illegale Einwanderung, organisierte Kriminalität und Korruption, die ein Land erfüllen muss, um sich für visumsfreien Reiseverkehr zu qualifizieren.) Obwohl ihre Länder die Beitrittsverhandlungen noch nicht einmal begonnen haben, reisen Serben, Mazedonier und Montenegriner seit Ende 2009 ohne Visum in die EU. Bosnien-Herzegowina und Albanien folgen noch vor Jahresende, da sie das geforderte anspruchsvolle Programm der internationalen Sicherheitsreformen, wie sie in den Visum-Zielvereinbarungen der Kommission beschrieben sind, erfüllt haben. Der Türkei muss dies fünf Jahre nach Beginn der Beitrittsverhandlungen erst noch angeboten werden. In diesem Feld einen Fortschritt zu machen, würde viel verlorenes Vertrauen der letzten Jahre wieder wettmachen.

Bis vor kurzem gab es einen guten Grund – das Fehlen eines EU-Türkei-Rücknahmeabkommens –, der Türkei keine Visum-Zielvereinbarung anzubieten. Erst jetzt sind langwierige, 2003 begonnene Verhandlungen, zu Ende geführt worden. (Ein Text ist nun fast ausgearbeitet. Er muss noch von den EU-Mitgliedsstaaten genehmigt werden und dann unterzeichnet und ratifiziert werden, bevor er in Kraft treten kann.) Eine solche Vereinbarung war die Voraussetzung für die westlichen Balkanstaaten, eine Visum-Zielvereinbarung zu bekommen. Nun ist es für die osteuropäischen Partnerländer der EU eine Voraussetzung, um in einen Visumsliberalisierungsprozess eintreten zu können.

Mit dem Rücknahmeabkommen ist die Türkei verpflichtet, türkische Staatsangehörige zurückzunehmen, die sich illegal in einem EU-Staat aufhalten, ebenso wie Angehörige aus Drittländern und Staatenlose, die die EU über die Türkei betreten haben. Für die Türkei – ein Haupttransitland für illegale Einwanderer aus Asien, Afrika und den arabischen Ländern – ist eine derartige Vereinbarung kein leichter Schritt. Die Türkei musste die Grenzkontrollen verbessern, Auffangzentren für rückgeführte Angehörige aus Drittländern und Staatenlose schaffen, und beiderseitige Rücknahmeabkommen mit den Heimatländern aushandeln (sie verhandelt derzeit mit Aserbaidschan, Bangladesch, Weißrussland, Bosnien, Mazedonien, Georgien, dem Libanon, Libyen, Moldawien, Russland und Usbekistan).  

Für die westlichen Balkanstaaten war die Rücknahmeabkommen ein Sprungbrett. Sobald sie unterzeichnet waren, startete die EU mit den fünf Balkanländern einen Visumsliberalisierungsprozess, mit dem Gespräche aufgenommen wurden und in dem wenige Monate später die Visumszielvereinbarungen ausgehändigt wurden.

Es ist klar, was daraus folgt. In einer Zeit, in der die Türken verzweifelt nach neuen Zeichen der Verpflichtung und des guten Willens von Europa suchen, muss die EU der Türkei eine Zielvereinbarung zur Lockerung der Visumsbeschränkungen anbieten, sobald das Rücknahmeabkommen unterzeichnet ist. Türkische Politiker können dann daran arbeiten, die genauen Bedingungen zu erfüllen und – ein für allemal – sämtliche Umstände in Angriff nehmen, die immer noch für eine hohe Zahl türkischer Asylsuchender und eine Vielzahl von Verfahren gegen die Türkei vor dem Europäischen Menschenrechtsgerichtshof sorgen.

Eine Visumszielvereinbarung würde eine politisch attraktive Agenda für Reformen darstellen. Es wäre dem gemeinsamen Interesse sowohl der EU als auch dem Kandidatenland zuträglich – die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des organisierten Verbrechens und der illegalen Einwanderung zu verbessern. Obwohl sehr anspruchsvoll, was die erforderlichen Reformen angeht, so sind die Bedingungen der Zielvereinbarung gleichzeitig relativ präzise. Im Falle der Balkanstaaten hat sich der Visumprozess als eine EU-Konditionalität erster Güte erwiesen: streng aber fair. In den letzten Jahren haben sich die Zielvereinbarungen für die Balkanländer als sehr wichtiger Bestandteil des Beitrittsprozesses erwiesen, der es den aufstrebenden EU-Mitgliedern erlaubt, neben dem Beitritts- bzw. Assoziierungsprozess konkrete Fortschritte zu machen. Viel wichtiger aber halten die Zielvereinbarungen, was sie versprechen und – dank des durch die visumsfreie Reisemöglichkeit vermehrten kulturellen Austausches – halten die pro-europäische Dynamik in der Region aufrecht.

V. Eine langfristige Agenda bis 2023

Die vom Europäischen Rat im Oktober 2005 gebilligten Rahmenbedingungen für die EU-Türkei-Verhandlungen legen fest, dass eine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedsstaaten die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei aussetzen kann. Sie besagt allerdings auch, dass dies nur dann geschehen kann, "wenn die Türkei schwer und anhaltend gegen die Prinzipen der Freiheit, Demokratie, Achtung der Menschenrechte und die Grundfreiheiten sowie die Rechtsstaatlichkeit verstößt, auf denen die Gemeinschaft aufgebaut ist." Mit anderen Worten, Auslöser muss die Türkei sein. Abgesehen von einem systematischen Durchgreifen gegen die Meinungsfreiheit oder einer Übernahme durch das Militär, kann die EU nicht einseitig einen Prozess beenden, zu dem sie sich in den Verhandlungen selbst verpflichtet hat.

Das sollte die türkischen Ängste mildern, aber nur bis zu einem gewissen Punkt. Obwohl sie weitaus stabiler ist als noch vor einem Jahrzehnt, so ist die Türkei noch immer nicht immun gegen politische Erschütterungen. Erst 2008 wehrte sie sogar ganz knapp eine solche ab, als das türkische Verfassungsgericht ein Verbot der regierenden AKP mit nur eine Stimme Mehrheit ablehnte. Das Ausschlussverfahren, falls erfolgreich, hätte die Beitrittsverhandlungen in größere Gefahr gebracht als jedes andere Ereignis der letzten zehn Jahre. Im Sommer 2008 war die Sorge, die EU könnte sich dazu entscheiden, die Verhandlungen zu beenden, ausnahmsweise begründet.

Gegner einer EU-Mitgliedschaft der Türkei gibt es sowohl in der EU als auch in der Türkei. Das ist keine Neuigkeit. Da die Türkei ein stolzes und zutiefst unabhängiges Land ist, das vor einem Jahrhundert noch ein Imperium war, das von der Adria bis zum Persischen Golf reichte, fragen sich manche Türken sogar, warum sie so viel Souveränität mit einer Gemeinschaft teilen sollten, die – wie es viele sehen – voreingenommen gegen ihre Kultur, ihr Volk und ihre Religion ist. Die Europäer wiederum fragen sich, wann die Türkei die Standards für den Beitritt erfüllen wird. Sie grübeln über die Aussicht einer Union, die eines Tages an Irak, Iran und Syrien grenzen wird. Ihnen ist ebenso klar, dass eine EU, die die Türkei (und die kleineren westlichen Balkanstaaten) einschließt, eine ganz andere Organisation wäre: 2023 hätte sie um die 600 Millionen Einwohner, inklusive etwa 100 Millionen europäischer Muslime. Für manche ist das ein guter Grund, diese visionäre Erweiterung zu unterstützen; für andere ist solch eine Veränderung vor allem ein Grund zur Sorge. In jedem Fall steht fest, dass eine solche Wandlung nur langsam vollzogen werden kann und anhaltende Bemühungen erfordert, um überzeugende Argumente zu liefern, dass ein Beitritt sowohl im Interesse der Türkei als auch der EU ist.

Anstrengungen sind dabei nicht nur von der EU zu erbringen. Solange die Türkei auf dem Weg der Demokratie keine Rückschritte macht oder an populistischem Säbelrasseln und nationalistischer Hysterie Gefallen findet, bleibt ihre EU-Aussicht bestehen. Wenn sie jedoch den europäischen Widerstand gegen einen türkischen EU-Beitritt hauptsächlich als Ausdruck westlicher Islamophobie betrachtet, und die EU der Doppelmoral beschuldigt und sie, und sonst nichts, für die Verlangsamung der Gespräche verantwortlich macht – während sie gleichzeitig darauf besteht, die Türkei brauche Europa nicht mehr, um zu wachsen und sich zu reformieren – läuft die türkische Regierung Gefahr, sich selbst und zukünftige Regierungen in die Ecke zu drängen. Die Abneigung gegen die EU, die eine solche Rhetorik hervorbringt, droht weit verbreitete Erwartungen, ja sogar Forderungen zu mehren, die Türkei solle die Verhandlungen abbrechen und ihren Stolz wahren. Da die Unterstützung in der Bevölkerung für einen Beitritt sinkt (laut Eurobarometer von 71 auf 47 Prozent zwischen 2004 und 2010), wird dies eine immer größere Sorge für jene, die befürchten, dass eine türkisch-europäische Ehe nicht funktionieren könnte.

Ganz gleich wie schnell die Verhandlungen vonstattengehen, sie werden sich jedenfalls nicht von alleine auflösen. Solange die Türkei eine rationelle Auffassung der Leistungen durch einen Beitrittsprozess vertritt, können die Verhandlungen nicht beendet werden. Wie es schon Michael Emerson im Dezember 2006 empfahl, sollte die Türkei "lange und gelassen mitspielen", und "die  EU-Acquis einseitig angleichen mit der Priorität auf den Elementen, die erkennbar für die Wirtschaft und das politische System der Türkei nützlich sind."

Die Türkei ist derartigen Ratschlägen bislang gefolgt. Sehr wahrscheinlich wird sie das in den kommenden Jahren auch weiterhin tun. Dank ihrer Beharrlichkeit und ihrer Selbstverpflichtung auf den EU-Prozess ist die Türkei heute viel demokratischer und wirtschaftlich belastbarer als noch vor einem Jahrzehnt. Was den Erweiterungsprozess letztendlich nach vorne bringt, sind Interessen, nicht große Reden und blauäugiger Idealismus. Zwar kann niemand in die Zukunft blicken, aber derzeit kann man davon ausgehen, dass deutlich mehr Leben in den türkischen EU-Beitrittsprozess kommen wird.

Berlin - Istanbul, 11 November 2010
Click here to view this document as a PDF file in A4 format. To download the PDF file to your computer, right-click here, select "Save Link/Target As..." in the contextmenu and choose a destination on your hard disk. If you are having problems opening this PDF file, please click here for help. Please note that the PDF version of this document also contains footnotes that are not used in its web version.