Stellungnahme zu Migrationsabkommen mit sicheren Drittstaaten

Frage: “Ob die Feststellung des Schutzstatus von Geflüchteten unter Achtung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention zukünftig auch in Transit- oder Drittstaaten erfolgen kann?”

Antwort: “Ja.”  

Die vollständige Stellungnahme liegt als PDF vor.

English translation: Statement on migration agreements with safe third countries

Dies ist ein Moment, in dem weltweit, auch in der EU, illegale Pushbacks an Grenzen zunehmend normalisiert werden. Radikale Parteien versprechen, Migration durch das Ignorieren und Aussetzen grundlegender Menschenrechte von Asylsuchenden und Migranten mit Gewalt zu reduzieren. Diese Stellungnahme beschreibt eine alternative Strategie für die seit Jahren tödlichsten Grenzen der Welt, die Außengrenze der EU, die es Parteien der politischen Mitte ermöglichen soll, Extremisten entgegenzutreten. Es geht darum, weder das Versprechen, irreguläre Migration zu reduzieren, noch die gültigen Menschenrechtskonventionen, die Rechtsstaatlichkeit und das seit 1949 bestehende Asylsystem zu opfern.

Dafür braucht es mehr als Rhetorik. Es braucht mehr als Empathie. Es braucht eine Strategie, die mehrheitsfähig und umsetzbar ist. Sichere Drittstaaten sind der Schüssel für eine humane Kontrolle lebensgefährlicher Außengrenzen. Sie können dazu beitragen, irreguläre Migration drastisch zu reduzieren. Sie können somit Tausende Leben retten. Aber das ist nur möglich, wenn klar ist, was diese Strategie leisten und was sie nicht leisten kann und welche Voraussetzungen und welche Vorbereitungen notwendig sind. Da jeder Schritt bei diesem grundlegenden Paradigmenwechsel Zeit und Aufwand erfordert, sollten die notwendigen Schritte so schnell wie möglich eingeleitet werden. Die Idee schneller Abschiebungen ab einem Stichtag aus den Grenzstaaten der EU in sichere Drittstaaten zur effektiven Entmutigung zukünftiger irregulärer Migration bei starken Interessen aller Beteiligten an einer langfristig erfolgreichen Umsetzung muss im Zentrum konkreter Planungen stehen.

Für den Erfolg solcher Abkommen braucht es:

1. Sichere Drittstaaten, die fähig und willens sind, die rechtlichen Standards zu erfüllen; und

2. EU-Staaten, die in der Lage sind, schnell und rechtmäßig zu entscheiden, wer in einen Drittstaat abgeschoben werden kann.

Die vollständige Stellungnahme liegt als PDF vor.

English translation: Statement on migration agreements with safe third countries

Kosovo: The next attack is bound to come

Der Spiegel, Gerald Knaus: Der nächste Angriff kommt bestimmt (3. Oktober 2023)

A guest article by Gerald Knaus

This article was first published in German by Der Spiegel on 3 October 2023: Der nächste Angriff kommt bestimmt

After the latest outbreak of violence in Kosovo, it is clear: Serbian President Aleksandar Vučić will not stop playing with fire. For Germany and the EU, it is high time for a credible integration policy in the Balkans.

In mid-August, I was sitting in a café in Gracanica, a Serb-majority community south of Pristina, the capital of Kosovo. Across the street, in front of the town hall, a large Serbian flag was flying. In the car park were cars from the police station, where a multi-ethnic police force was on duty. I paid the Serbian waiter in euros, the official currency in Kosovo, and then wandered past a large poster of Serbian President Aleksandar Vučić to the Orthodox monastery with its medieval murals of heaven and hell. And finally stood at a crossroads in front of the equestrian statue of a Serbian hero of the Battle of the Field of Blackbirds in 1389. In front of it a writing in Serbian: “Ja volim Gracanicu”, “I love Gracanica.”

If Serbian President Aleksandar Vučić is to be believed, the peaceful small town of Gracanica, with Serbian schools, hospitals, and bilingual street signs, is an illusion. For years, he and his ministers have been warning of state-organised pogroms against Kosovo’s Serb minority, now estimated at just over 100,000, and threatening a military response “to protect them” if that happens. For several months, however, they have been declaring, on Serbian television as well as in letters to MPs around the world, that these pogroms and state “terror” against Serbs are taking place. At the beginning of July, Vučić declared that Nato had “two weeks” left to disarm the Kosovar police in northern Kosovo, otherwise he would have no choice but to protect Kosovo’s Serbs themselves from Albanian terror.

“Hunting Serbs! Displaced Krajina Serbs [Serbs in Croatia] who wanted to visit their villages are arrested on the border … This is one example of “silent exodus” that is applied also in the so-called state of Kosovo, says Savo Strbac (Vesti, 10 July 2023)

Kurti: I want “Operation Storm” in Kosovo. I offered Serbs from the North the Croatian model, which is a success-story, said Albin Kurti. With that he openly stated that the goal is to expel the Serb population (Informer, 12 July 2023)

Epidemic of dangerous ideas: Kosovo crisis should be solved by ethnic cleansing of Serbs?! (Blic, 13 July 2023)

KFOR and the West are encouraging Pristina to sow fear (Politika, 15 July 2023)

Taking inflammatory rhetoric seriously

As for these pogroms: they do not exist. The international organisations stationed in Kosovo know this, of course. But instead of remembering the early nineties, taking inflammatory rhetoric seriously and countering it, the EU, including Germany, decided as recently as June to take “measures” against the government in Pristina: contacts were reduced, aid frozen. The demand on Pristina: it should relax the situation in the north bordering Serbia by withdrawing its special police. This has long been a demand from Belgrade. Why became obvious now, on 24 September, on a dramatic Sunday.

On that day, dozens of Serb paramilitaries with heavy weapons attacked the Kosovar police, shot one policeman, wounded another, and retreated to an Orthodox monastery. Their leader, who has since admitted his role: Milan Radoičić, the dominant Serb politician in Kosovo, Vučić’s man on the ground. The reaction to these attacks, however, came not from the international peacekeeping force Kfor, but from the Kosovar police, pressured by Vučić to retreat. They shot some of the paramilitaries and freed the trapped pilgrims in the monastery. The attempt to start a conflagration failed, but the killed paramilitaries were immediately hailed as heroes in Serbia. The government set a national day of mourning. And although Radoičić admitted his crime, he remained at large.

Now the evidence presented by the government in Pristina that the action was directed by Belgrade must be examined closely. In fact, at the moment everything points to the fact that dozens of heavily armed paramilitaries acted on behalf of the Serbian state. Unofficially, American and European officials confirm this.

What now? The priority of European policy in the Balkans must be to stop all further violence, which could also quickly lead to a new refugee crisis. To do this, the failure of previous policies must be acknowledged and corrected. For nothing about the latest of this escalation was surprising. Back at the end of July, the think tank I founded, the European Stability Initiative (ESI), published a detailed report entitled “Belfast, Kosovo and the End of Peace.” “Belfast” because the 1969 scenario, where paramilitaries became the main players in Northern Ireland for decades, and even the strong British army failed to stop the violence, is again the most likely path to a new hell.

Funeral of Raymond Peter McCreesh, a member of the Provisional IRA (Photo by Chip HIRES/Gamma-Rapho via Getty Images)

When pogroms are invented, they are followed by violence

In Brussels and Berlin, some saw these warnings as exaggerated. They ignored what Serbian politicians announced every day in their media. Yet this is the most important lesson from the dramatic failure of international diplomacy in the Balkans in the early 1990s: It is not what politicians say in English that counts, but how they speak to their own people, what campaigns they run in the media they control and, above all, how they act. In late May 2023, violent demonstrators reinforced from Serbia attacked Kfor soldiers in northern Kosovo so aggressively that dozens of Italian and Hungarian military personnel were injured, some seriously. In early June, Serbian special forces abducted Kosovar police officers who were trying to prevent smuggling, including of weapons, in northern Kosovo. In both cases, there was little reaction from Nato and the EU. Vučić and his proxy Radoičić had to feel encouraged.

Zvecan, Kosovo. 26th May, 2023. A Kosovo Police Special Unit officer walks near a burning car in Zvecan, Kosovo, on May 26, 2023. Clashes between ethnic Serbs and Kosovo Police began after the Serbs gathered in front of the municipality building trying to block the entrance to recently-elected officials. Photo: Stringer/PIXSELL Credit: Pixsell/Alamy Live News
Kosovo Police in Zvecan, Kosovo, on May 26, 2023. Photo: Stringer/PIXSELL Credit: Pixsell/Alamy Live News

If one takes seriously what is currently being said by politicians in Belgrade, then one thing is certain: the next attack is bound to come. The lesson: If pogroms are invented, then violence follows. If they are not called out, the situation will escalate further. Of course, Serbia will not take on Nato directly. Aleksandar Vučić, who was the Secretary General of the ultra-nationalist Serbian Radical Party led by Vojislav Šešelj in the 1990s and was the Minister of Propaganda in a government led by Slobodan Milošević in Belgrade in 1999, remembers the fate of his former superiors: Šešelj and Milošević ended up before an international court in The Hague. Vučić will want to avoid this. And that means: if the USA and Berlin now threaten him with severe consequences, should there be violence again like this September, then a policy of deterrence would have a good chance of success, at least in the short term. Also because Vučić, like his closest ally in the EU, Hungary’s Prime Minister Orbán, will hope that world politics could still change fundamentally in his favour anyway with Trump’s return to the White House in early 2025.

For Germany and the EU, this means: By the end of 2024, we must finally succeed in making violence like that in Northern Ireland in the decades after 1969 as unthinkable in the Balkans as it is today in Central Europe. This means replacing the empty phrases of the “European perspective” and “accelerated integration” of the Balkans, which Aleskandar Vučić has been publicly mocking for years, with a credible integration policy that people can believe in.

A realistic vision for a Berlin peace policy

In concrete terms, the EU could declare at the EU Council in December that it would be ready to grant every Balkan country – including Serbia and Kosovo – access to the EU’s internal market and the EU’s four freedoms by 2028. If they had made all the necessary reforms, strengthened the rule of law and secured minority rights by then. This would also apply to Serbs in Kosovo. That would be an enormously attractive goal. And it would be a vision for the Balkans: by 2030, the borders there should become as invisible in people’s everyday lives as the borders between Poland and Lithuania and Germany and the Netherlands are today. A border between Serbia and Kosovo should soon look like the invisible border between Ireland and Northern Ireland. And without which peace would immediately be in danger there as well.

Invisible borders instead of shifting borders. Minority rights everywhere in the Balkans instead of expulsions, as in Karabakh today. Kosovo and Serbia as neighbours integrated into a European community of law. In addition, access to the large common market. That was the recipe for success of EU integration from 1950 to 1992. In addition, deterrence of all those who rely on violence. That would be a realistic vision for a Berlin peace policy today.

Before it is too late for that. Who is betting on this could also be seen last week when AfD leader Chrupalla rushed to Belgrade and promised Vučić his support.

“There is a right to asylum, but not to migration”

Migrationsexperte Knaus: »Es muss um die Kontrolle der EU-Außengrenze gehen« Foto: Dominik Butzmann / DER SPIEGEL

This interview was first published in German by Der Spiegel on 22 September 2023:
»Es gibt ein Recht auf Asyl, aber nicht auf Migration«

How can the rising numbers of refugees be contained? Migration expert Gerald Knaus pleads for more precise and at the same time more humane measures – and proposes a new agreement with Turkey.

SPIEGEL: Europe is once again looking to Lampedusa, where boat after boat of refugees is arriving. How can Germany help?

Knaus: European policy has learned nothing. Today, more, not fewer people are coming and dying in the Mediterranean than in recent years. Berlin should work for a policy change.

SPIEGEL: Italy’s Prime Minister Giorgia Meloni wants a sea blockade that does not let any refugee ships through, is that what you mean?

Knaus: There was already such a blockade once, in 2009, when the Italian navy brought asylum seekers to Libya. European courts clearly condemned it. To do it again would be an attack on the European Convention on Human Rights.

SPIEGEL: In Germany, there is a growing demand for better surveillance of its own borders.

Knaus: France has been doing this since 2015, and in the four years since, the number of asylum applications has doubled. Austria has also been doing this for years. In 2022, there were 110,000 asylum applications there – more than in 2015. Those who are turned away at the German-Swiss border try it so many times until it works.

SPIEGEL: Will only a wall help then? Some people would probably like that.

Knaus: Then go to Lörrach in Baden-Württemberg, where the wall would run right through the vineyards. And even then: Would they check every car, every commuter? The pragmatic Swiss have calculated how much such controls would cost the economy. No, it has to be about controlling the EU’s external border.

SPIEGEL: In June, Interior Minister Nancy Faeser described the planned tightening of European asylum legislation as “historic”. Among other things, there are to be mandatory asylum procedures at the EU’s external borders for people from countries with low protection quotas. Did you also see reason to rejoice?

Knaus: Greece already has border procedures at its external borders. Italy doesn’t do them because they would be useless. This proposal is neither a taboo nor a breakthrough.

SPIEGEL: But the commitment is new.

Knaus: This year, about 25,000 people have already arrived in Italy from the Ivory Coast and Guinea. Last year there were three deportations from Italy. First of all, we need agreements with countries for rapid readmission after cut-off dates, which are in the interest of these countries. Border procedures without agreements are pointless.

SPIEGEL: Do such political decisions frustrate you?

Knaus: As a citizen, yes. The policies in this area often seem frivolous. At the external borders, the rule of law is at stake, and thousands are dying. And the coalition agreement of the “traffic light” government even describes a convincing strategy of what should be done.

SPIEGEL: What is so special about it?

Knaus: The government promises to reduce irregular migration without illegal refoulement or pushbacks. This can only be done through a dual approach of sea rescue and a policy that prevents people from getting on boats without violence. It is high time to do that.

SPIEGEL: What is at stake?

Knaus: Liberal Democracy. On 2 September 2015, Alan Kurdi, the two-year-old boy from Syria, washed up dead in the Mediterranean. Two days later, Hungarian Prime Minister Viktor Orbán predicted that in view of the hundreds of thousands who came to the EU via the Aegean Sea at that time, Europe’s governments would soon realise that this could only be stopped by abandoning human rights. He celebrated the imminent end of liberal democracy in Europe and propagated the conspiracy theory of the “Great Population Exchange”. Immediately after Orbán’s speech, my Institute proposed the EU-Turkey Statement. Refugees should be admitted legally, irregular migration should be reduced through lawful repatriation. The point was to combine the empathy that existed and still exists with control.

SPIEGEL: Has empathy been lost?

Knaus: Today there is illegal violence at most of the EU’s external borders. EU law is ignored. The EU-Turkey statement collapsed in March 2020, since then there have been no repatriations, and instead, pushbacks. In Libya, Europe has been cooperating with militias that abuse migrants since 2017. And right-wing extremists are gaining ground.

SPIEGEL: Then let’s get specific: How does Germany create more control and still grant protection to those who need it?

Knaus: What is needed now is a renewed EU-Turkey statement. Athens is currently appealing to Berlin to make Turkey a new offer. Greece would also legally accept tens of thousands of refugees from Turkey if it took back those arriving irregularly. The agreement in March 2016 immediately reduced the numbers of arrivals…

SPIEGEL: …from one million the year before to 26,000 the year after.

Knaus: At the time, Turkey offered to take back anyone arriving after the deadline. The EU’s billions for social assistance, education and medicine for millions of Syrians also had an effect. What was missing was a mechanism to check in Turkey that those who were sent back would be treated there in accordance with the Human Rights Convention, plus a credible asylum system. The UNHCR should now be involved in this.

SPIEGEL: The German government does not seem to have the best connection to Ankara.

Knaus: Turkey hosts the most refugees in the world, 3.5 million. If the EU would agree to continue to co-finance their support in Turkey and to take in people legally to do so, Ankara could help reduce irregular migration, as it did in 2016.

Photo: Dominik Butzmann / / DER SPIEGEL

SPIEGEL: Greece is pressing for a solution because the number of refugees in the Aegean is rising sharply.

Knaus: Yes. The numbers have been going up since people stopped being pushed back by force at sea.

SPIEGEL: Which could be used as an argument by those who say: More toughness at the borders leads to fewer refugees.

Knaus: No democrat can support the systematic breaking of the law. And even in 2022, more than 380 migrants died in the Aegean.

SPIEGEL: Many will say that Turkey is not a state with which one should cooperate.

Knaus: It depends on what you cooperate on. Keyword visa liberalisation: For that, Turkey would have to implement rulings of the European Court of Human Rights. And quickly take back Turks who are obliged to leave the EU.

SPIEGEL: Is the Turkey statement enough to defuse the situation?

Knaus: No. Further agreements are needed, especially for the central Mediterranean, also with safe third countries.

SPIEGEL: One idea is to send people there who have applied for asylum until their procedure is completed.

Knaus: According to the Danish proposal not only would procedures take place there, but people would also find protection after a successful procedure. A counterargument is then that there is not a single safe state for refugees in Africa today. And that one must accept that there are a few European states that are safe for refugees and the rest of the world remains unsafe. But it must be about giving countries incentives to want to become safe.

SPIEGEL: How realistic is it that we bring Syrians to Africa, where they then wait for their asylum decision?

Knaus: There is a very important ruling on this from the Court of Appeal in London. The UK government was planning to bring asylum seekers coming across the English Channel to Rwanda. Hotels have already been rented there. The court ruled that this arrangement would be in line with the European Convention on Human Rights as long as humane conditions and a fair asylum procedure were provided there. It then declared that the latter was not yet the case in Rwanda. But it pointed the way for legal third-country solutions. It is not possible without fair asylum procedures.

SPIEGEL: Is it ethical to bring a refugee to Rwanda without any connection to that country?

Knaus: There is a right to asylum, but not to migration. The United Nations Refugee Agency (UNHCR) has often stated this. Since 2019, it has been bringing people from Libya to Rwanda and doing the asylum procedures there. For that, Rwanda is already safe. A humane system would be one with more sea rescue and the goal of “zero deaths”, without repatriations to Libya, asylum procedures in truly safe third countries and the expansion of legal admission.

SPIEGEL: “No right to migration”: You sound like a CSU politician.

Knaus: Or like a Canadian liberal. “We will reduce irregular migration and make regular migration possible,” says the German coalition agreement and announces the that government will examine whether asylum procedures are possible in third countries. The practical question is: When are countries of origin and third countries willing to cooperate with us? Only if we also expand the possibilities for legal mobility. For example, offering a country like Morocco the prospect that its inhabitants can travel to Europe visa-free if they cooperate. Countries with a visa-free regime cooperate on readmission, because otherwise the popular visa-free regime is at stake. In addition, more exchange with Africa is a value in itself.

SPIEGEL: Do you have other states in mind as models for a wise asylum policy?

Knaus: Those who come to Canada irregularly are sent back to the safe third country, the USA. Canada accepts half a million immigrants annually, including 50,000 refugees. In Germany’s case, that would be more than 100,000 refugees – that’s how many Germany granted protection status to each year. The difference: Families who come to Canada do not risk their lives, are not raped on the way. They get on the plane and are ready for integration from day one.

SPIEGEL: Many worry that Germany is letting too many migrants into the country. At the same time, we complain that we don’t have enough migration to cover our labour shortage. How do you explain this contradiction?

Knaus: Many people fear loss of control. In Australia’s immigrant society, a few thousand boat people became a national obsession. Add dramatic stories of millions of unknown people supposedly ready to emigrate, and worry turns to fear. One problem with this is irresponsible talk about the hundreds of millions of climate refugees who would soon be arriving. The often-quoted UNHCR figure of the alleged hundred million displaced is also misleading.


Knaus: Because it counts many millions who fled decades ago. Because the majority of them have never crossed a border. Because the vast majority who have to leave their homes because of climate change will stay in their countries or regions.

SPIEGEL: Are many against migration altogether because of such scenarios?

Knaus: I am against a discourse that stirs up irrational fears. People are capable of cruelty as well as great empathy. Take Switzerland. During the Second World War, it had an anti-Semitic head of the foreigners’ police who took pride in preventing almost all Jews from the “Third Reich” from finding refuge in Switzerland. A few decades later, Switzerland participated in the voluntary admission of Vietnamese boat refugees. Large families who did not speak a word of German were kindly received in villages in Aargau. The Swiss were not afraid and believed they understood why these people fled from evil communism.

SPIEGEL: And the moral of the story?

Knaus: Fear and prejudice destroy empathy. Racists exploit this. To maintain empathy, majorities need to feel that there is control and understand why people flee. For politics, humane control is therefore the way to counter the narratives of right-wing extremists.

‘We have to fight the forces that bring out the worst in us’

Viktor Orban sees him as a threat, Germany wants to implement his plans. Gerald Knaus, the man behind the Turkey deal, wants to save democracy with a humane migration policy. ‘You can change the world. I know that from experience.’

De Staandard

By Kasper Goethals

Saturday, January 21, 2023

Gerald Knaus at SPÖ party retreat, January 2023.

This is an English translation from the original Dutch:

‘We moeten vechten tegen de krachten die het slechtste in ons naar boven halen’

One afternoon in late November last year, Gerald Knaus walks into Cyprus’ interior ministry. It is warm, a tropical sea breeze blows through the open door. No one asks the Austrian for his passport or searches his bags. A single guard nods politely. “Such a thing is only possible in a safe country,” muses the migration expert. “But this was not always so obvious here. In the late 1950s, the British occupiers tortured and executed young men who rebelled.”

In the entrance hall of the ministry, a screen hangs with images of asylum seekers and refugee camps. Knaus looks at it for a while. “Cyprus is experiencing the biggest asylum crisis in Europe,” says a female voice. “Every year the number of stranded people on the island increases. The Republic offers these people shelter and food, but the situation is unsustainable. Six per cent of the population is now made up of asylum seekers.”

Knaus leafs through his notes. “Applied to Germany, those percentages would amount to six million asylum applications in five years. Whereas Germany ‘only’ had 720,000 asylum applications to process in the record year 2016. If nothing is done, we will see the same harrowing scenes here as on the Greek islands. Everyone knows this is unsustainable. The only question is: what are we going to do about it?”

With the minister of interior in Nicosia

Asylum seekers in Cyprus have discovered the only safe route to the European Union. They come from all over the world with student visas to the Turkish part of the island. Then they walk on foot to the European part, or hitch a ride in the boot of a smuggler for a small fee. A wall or border fence is unthinkable, as Cyprus does not recognise the Turkish occupied territories and advocates for the unification of the island. Illegal pushbacks, as in the rest of Europe, are therefore impossible. Knaus, upbeat: “Cyprus must therefore look for a way to limit migration without using violence. This offers a unique opportunity to show that things can be done differently.”

Orban got it right

Gerald Knaus has been fighting for democracy and peace in Europe for 30 years. His close friend Rory Stewart, the former British development secretary with whom Knaus wrote a book on military interventions in Bosnia and Afghanistan, calls him a “deeply original thinker”. “Gerald believes in ‘principled pragmatism’. He has an unwavering belief in man’s ability to change things. And he has proven many times that he can,” Stewart says on the phone. “Gerald belongs to a small group of people actively fighting for the survival of European democracy. With great optimism, he throws himself into challenges that others see as frustrating or unachievable.”

Co-authors of Can Intervention Work (2011)

To the wider public, Knaus is best known as the architect of the controversial March 2016 refugee deal with Turkey. Under the terms of the deal, it was agreed that people arriving by boat on the Greek islands should be ‘processed’ in Greece and sent back to Turkey. For refugees sent back, the EU offered protection to Syrian refugees from Turkey. In addition, the country received billions of euros meant for hosting refugees.

But it turned out differently. After the deal, the number of boat refugees fell by 97 per cent. The number of death by drowning dropped from 1,150 in 2015 to 130 in the two years following the deal. But the practical implementation ended in a fiasco. Thousands of refugees were trapped for years in wretched camps on the Greek islands. According to the United Nations, the deal was “possibly illegal” because money was paid to Turkey to take back refugees. Amnesty spoke of “madness” and of “a dark day for Europe”.

Knaus still stands by his proposal. He calls the criticism from NGOs “cynical”. According to him, they did not put forward any concrete alternatives, even though it was an important social problem. The camps on Lesbos were terrible, he agrees, but if the agreement would have been implemented correctly, these would not have emerged. “Massive uncontrolled migration as we experienced in 2015 is disruptive. When the population believes there is no plan at all, a sense of loss of control takes over. That is fertile ground for those who bring out the worst in people.”

According to Knaus, the extreme right understood this well. “It is shocking to re-read Viktor Orban’s speeches from that period. ‘In a few years, everyone will follow me,’ the Hungarian prime minister said. And in this, Orban has been proven right. Hungarian-style pushbacks have become the norm everywhere. Greece, Croatia, Poland, Bulgaria, you name it: everywhere migrants are kidnapped and thrown back across the border without accepting an asylum claim. It is wrong simply to accept that there is no alternative to this. Cooperation with countries of origin, but also with countries like Turkey, would be a logical solution.”

We are slipping

The morning after talking to the minister, Knaus sits in a café in the buffer zone between northern and southern Cyprus. The buildings are perforated with bullet holes. There are sandbags and checkpoints. Further away, UN soldiers in uniform drink their cappuccino. “The minister is interested in our proposal,” says Knaus. He advocates agreements with African countries so that they take back rejected asylum seekers. In exchange, there should be more legal migration and possibly even visa-free travel. Visa-free travel for Africans seems like a policy proposal doomed to failure, but Knaus is convinced it can be done. “We achieved things in the past decades that everyone thought were impossible.”

In Pyla, a mixed village inhabited by Greek and Turkish cypriots in the UN administered buffer zone. Photo: Kristof Bender/ESI

For Knaus and his associates in the small think tank European Stability Initiative (ESI), migration is just one priority. “We want a Europe capable of defending its democratic institutions and human rights standards against illiberal forces,” ESI’s website reads. “The fight for a humane migration policy is crucial because democracy is always tested hardest in prisons and at borders,” says Knaus. “There, people are tempted to commit human rights violations that can even be popular with the general public. It will not do to complacently sit back and blindly rely on our ‘strong institutions’. There is no guarantee that they will last, if we do not fight for them.”

Our institutions are already beginning to slip dangerously, the Austrian believes. He gives the example of pushbacks in Croatia. “All independent observers – the Council of Europe, journalists, NGOs, academics – noted that Croatia is carrying out pushbacks. Only the EU did not, because otherwise Croatia could not join the Schengen zone. In its ‘rigorous check’, the EU could not find ‘any evidence’ of pushbacks. That is like claiming that black is white and rain is sunshine. Such falsity is dangerous. When words no longer mean anything, the rule of law and democracy are worthless.”

Headscarves and pop music

It is getting late; we return to the centre of Nicosia. Knaus shows me across the dimly lit squares and through a maze of barbed wire and alleys. Our wheeled suitcases thunder through the deserted city with a hellish noise. “This is where the unaccompanied minors are,” he points out. A group of teenagers from West Africa look suspiciously as we pass. “This is where pregnant women and other vulnerable asylum seekers end up.” He keeps pointing and hurriedly shuffling around. “There is the church where Pope Francis prayed when he came to Cyprus to release asylum seekers stuck in no-man’s land and take them to the Vatican. It is also the office of Caritas.”

Gerald Knaus on “Cyprus, Germany & the Future of European Refugee Policy” in October 2022. Screenshot: FES

The main shopping street runs straight up to the Turkish half of the town. We can get through easily with our passports. Across, you enter a different world. The narrow streets are lined with peddlers selling chestnuts, pomegranates, and watermelons. Shops sell Turkish fruit, dürüms and Ottoman souvenirs. Everywhere you look, you see Africans. All of them have come here on student visas. Some to study, but also many with the plan to go over to the European side. In recent years, all sorts of shady ‘educational institutions’ have been popping up, which seem to be mainly concerned with organising migration. The largest number of asylum seekers in Cyprus now come from Nigeria, Cameroon and the Democratic Republic of Congo.

Knaus orders a Turkish pizza and sends a photo of the food to his daughters, who grew up in Turkey. It is indicative of his optimism, says his friend Stewart, that they went to Turkish schools. “Most of us wouldn’t dare.” Knaus doesn’t understand the doubt. “For them it’s normal, classmates who wear a headscarf when in the mosque and who like pop music. The daughters all learned Turkish.”

Along the way through Europe and Turkey, Knaus says he has gained a better understanding of human nature. “All the cities I lived in – Istanbul, Sarajevo, Sofia, Chernivtsi and Berlin – experienced ethnic cleansing in the last century. That is humbling. We have no different biology or psychology from that of our ancestors. Nothing intrinsic in us, no matter how much we would like to believe it, prevents us, or our children, from making the same mistakes. We have to fight the forces that bring out the worst in us.”

Great Europeans

Knaus is the grandson of a woman from Mariupol who was taken to Germany and was shot dead by the Soviets there in 1945. That is all he knows about her. His mother was stateless for 10 years after that and grew up in Austria, in hiding. The Soviets came looking for her twice.

Gottlieb Knaus in Siberia

Both of Knaus’ grandfathers fought for Austria-Hungary during World War I, but on two different fronts. Gottlieb Knaus was soon, in 1914, captured by the Russians in the east. He spent 40 months in Siberia. The other, Alfons Schwärzler, fought against the Italians in the Alps and almost died in an avalanche. He was caught at the end of the war and taken to an Italian penal camp “where there was nothing to eat except thin rice soup”.

Prisoner of war after World War I

A family history of World War I – and a meaningless war

When Knaus went to study at Oxford, in 1988, a rare period of optimism began. The Berlin Wall fell, the Cold War ended. Knaus organised debates on “why Europe has more to gain from political union” and discovered ‘the great Europeans’ like Jean Monnet, who had “pulled the continent out of an endless spiral of violence”. To pay for his studies, Knaus was a tour guide to communist Albania, Yemen and former Yugoslavia. “I had never been to those countries myself, I only knew them from books, but afterwards the groups were always happy,” he laughs.

Knaus says he saw then a “glimpse of a different Europe, connected and free”, but things soon turned dark. He avidly read the diaries of imprisoned Czech dissident Vaclav Havel, who said that “hope is not the belief that things will get better, but the belief that what you are doing is right”. From Havel, he learned that a humane society is always fragile and yet possible. It fuelled his optimism, but he also saw too much violence to believe in Francis Fukuyama’s ‘end of history’. “I was in Zagreb after the first bombings. I saw the bridge in Mostar and the mosque in Banja Luka that had been blown up. In Albania, I saw museums cutting out murdered dissidents from photographs, as if they had never existed. It was a period of uproar, tragedy, and virulent, deadly nationalism. No one comes out of that naïve.”

Yet friends mostly remember his unflappable progress optimism. “He is fantastic,” Bulgarian philosopher Ivan Krastev says via email. The two met in Sofia, where Knaus came to teach for a time after his studies. They fought together for Bulgaria’s accession to the EU. “He combines enthusiasm about new ideas with great intellectual seriousness. It is always a pleasure to discuss with him.”

Bulgarien (1996)

However, Krastev feels that Knaus’ struggles belong to the past. “He is a product of the 1990s, an exceptional era that will never come back. As long as we stay on course, we will achieve what we want, he thinks. Whereas I think we are in a different situation that requires a different approach.”

The marginal becomes mainstream

Knaus dismisses this. “History does not move in one direction. Both good and bad ideas can shape it.’ He tells of a lanky boy who was a year higher at Oxford. That boy, Jacob Rees-Mogg, was already fiercely opposed to the idea of European integration. “In 2016, the same Rees-Mogg campaigned for Brexit and he won. As students, many of us found his ideas ridiculous, outdated, marginal. It was an important lesson. Rees-Mogg persevered and was pragmatic. He rose to power, hammering his point endlessly. What was marginal became mainstream.”

But also “positive ideas from the margins” can become mainstream in this way, says Knaus. “After the 1990s, we campaigned for the lifting of the visa requirement for Albania and other Balkan countries.” At that time, Albanians were still dying at sea, during illegal crossings to the Italian Bari. “Everyone said it was impossible. Albania was seen as criminal, clichés about blood feuds and their “violent nature” were widespread. Nevertheless, after years of campaigning with the ministers of the interior in Europe, a breakthrough was achieved. After that it went fast. Today, citizens of countries such as Moldova, Ukraine and Georgia travel visa-free to the Schengen zone. They do not die in the refrigerator compartments of trucks or on old fishing boats.”

People are the stories they tell themselves, and each other, Knaus believes. He takes me to a village in the buffer zone of Cyprus. There is a mosque and a church. Cigarettes are sold at Turkish prices and shopkeepers sell banned products under the counter. In the middle of the village, an American runs a restaurant on two floors. Turkish food and Turkish beer are served at the top. At the bottom, guests eat and drink Greek food. The staff consists of a Syrian, an Iranian and an Iraqi. Knaus: ‘Take away the history here and this looks like an ordinary village, where the differences between people are of secondary importance. But this is not an ordinary village and you can’t just take away the history. If a murder is committed here, the United Nations Peacekeepers must come and address it.”

The German road

In Cyprus, Knaus promises everyone that he will urge the German government to find a solution to their problems soon. He seems firmly convinced that it will work. “There is good news coming,” he says. What Knaus does not say at that time is that he received a phone call a week earlier from the cabinet of the German Foreign Minister, Annalena Baerbock (Greens). He was asked whether he was interested to become the first special envoy for German migration policy. Only in the week after Christmas does Der Spiegel release the story.

Knaus declined the top spot. The job goes – much to Knaus’ satisfaction – to the liberal politician Joachim Stamp. “It is better that a politician does that job,” Knaus says on the phone that week. “I can do more from the sidelines. Stamp and I are in close contact. He might soon start the first negotiations with The Gambia and other African countries. He knows that there is no time to lose.’ Knaus emphasizes what that means: ‘Germany is going ahead, along with other countries that still believe in humane solutions in the fight against irregular migration.’

During a car ride from Nicosia to Larnaca, I overhear Knaus discussing matters with Adrian Praetorius, the German liaison officer in Greece in the field of migration. Praetorius does not want to be quoted, but his story agrees with what Knaus tells me. The German government wants an alternative to the pushbacks. Migration agreements with Africa are at the top of the list of priorities. Germany wants to find humane solutions to the migration crisis in voluntary coalitions with other countries, such as Switzerland and Austria. “In this way, someone like Viktor Orban cannot delay or stop initiatives at European level,” says Knaus.

Reverse Bataclan

After New Year, Knaus invites me to Klagenfurt, an Alpine town in southern Austria. The leadership of the Social Democratic Party (SPÖ) is meeting here to discuss migration. In the polls, the SPÖ is in a neck-and-neck race with the far-right FPÖ. As in Belgium, the number of asylum applications is historically high and is again becoming a key election issue.

If she can find a solution to this issue, SPÖ president Pamela Rendi-Wagner stands a good chance of becoming Chancellor in 2024. She has invited Knaus to explain his ideas on migration. “A great opportunity to pull Austria away from Orban’s camp,” says Knaus. “Under the previous Chancellor Sebastian Kurz, that path was widely pursued. There are also forces in that direction among the Social Democrats.”

Gerald Knaus and Pamela Rendi-Wagner, possibly Austria’s new chancellor. ‘A great opportunity to pull that country away from Orban’s camp,’ says Knaus.

On the scenic train ride from Vienna to Klagenfurt, straight through the mountains, Knaus says Orban attacked him again over Christmas via the newspapers he controls. Since Knaus called him “the most dangerous man in the European Union” in 2015 and called for the suspension of EU subsidies to Hungary, state-run newspapers have been constantly attacking him. Knaus is described as a key figure in a global conspiracy to undermine Hungary. Knaus: “the most dangerous thing about Orban is not the plots, but rather his narrative of control and romanticism combined with language reminiscent of Europe’s darkest days.”

Conspiracy theories in Hungary

Knaus refers to Orban’s annual speech in Romania last summer. In it, Orban quoted The Army Camp of Saints, a 1973 book by French writer Jean Raspail. “I have read that book with horror. It is a far-right fever dream about a group of wild people from India overrunning France with a stolen fishing fleet. The book glorifies an armed response to migration and calls for genocide,” says Knaus. “Orban knows very well why he is quoting Raspail. He wants to mainstream the idea of migration as organised ‘repopulation’ and a ‘culture war.’”

This is precisely why the ideas of writers like Michel Houellebecq are also problematic, Knaus believes. “They poison the mainstream. Like Jacob Rees-Mogg in Britain, they nourish step by step the most inferior reflexes in human nature until they become widespread and common. This is not purely literary.” In media interviews, meanwhile, Houellebecq calls on French Muslims to emigrate, otherwise they will face a race war – ‘a reverse Bataclan’. “That rhetoric is not innocent. When Orban says: ‘The war starts at the border’, he means: we must also wage it in the cities.”

Finishing up in Klagenfurt

In Klagenfurt, Knaus debates behind closed doors with the party leadership of the Austrian Social Democrats. Afterwards, I speak briefly with chairman Rendi-Wagner. “I have known Knaus for three years and we have been consulting for longer. We share a belief in political policy based on facts. Especially on sensitive issues like migration. Knaus is not a theorist, but someone who provides us with practical, feasible solutions.” Asked about Orban, she says: “I believe in a politics of concrete European solutions, not hollow promises from populists. Not all 27 member states have to join right away. If it works, the rest will follow.”

The next morning, I walk with Knaus around Wörthersee, Klagenfurt’s big lake. Knaus talks about the rule of law in Poland, a topic on which for years he has also been lobbying for, and about his hope that Rendi-Wagner will soon cite his proposal for a Bodensee-Allianz (a coalition of Austria with Switzerland and Germany) in her press conference. He talks about his time as a university lecturer in the Ukrainian town of Chernivtsi in 1993 and how the war threatened his friends there now. He recalls his memories of the elderly Jewish women he met then, who had miraculously survived the Holocaust.


Knaus: “You know who I would love to debate with?” He smiles. “Rutger Bregman. I’ve read his book ‘Humankind’ twice to see how he argues. It is very compelling, as a reader you gradually become captivated by his argument. There is only one problem: none of it makes any sense at all. Everything is pushed into the same mould to make a point that does not stand the test of reality. It is almost like Ayaan Hirsi Ali, who sees the dangers of Islam everywhere and skilfully ignores all positive information about integration.”

Bregman clearly touches a nerve with Knaus. “The point that people are going to help each other more in a city that is being bombed is all well and good. But meanwhile, a city is still being bombed. That, too, is something being done by people. So are they virtuous?” The Austrian peered across the lake. “Here in Carinthia, the far-right receives the highest vote-share compared to anywhere in the whole country. They appeal to human nature, just as much as someone who calls for empathy and pity. This is precisely why the work is never over.”

In the hotel lift, Knaus tries in vain to load a web page on his phone. No internet. “What did she say? Did she adopt our idea?” Then his face brightens. “This gives hope for Cyprus. With this, we can claw further towards a different migration policy.”

He shows the title of the article: “Rendi-Wagner will ‘Bodensee-Allianz’ gegen illegale Migration”. 

5 miliardów na ratowanie UE – Polska, pingwiny i praworządność


6 sierpnia 2021 r.

Rządy prawa wymagają, aby „nawet  Ci, którzy stoją na straży prawa, prawa tego przestrzegali (…) Jeśli znęcasz się nad pingwinem w londyńskim zoo, nawet jeśli jesteś arcybiskupem Londynu, nie ominie cię kara”      

Tom Bingham, Rządy prawa

Drodzy przyjaciele,

15 lipca Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w Luksemburgu wydał historyczny wyrok. Odniósł się on do „strukturalnego załamania” polskiego sądownictwa, które

„nie pozwala na zachowanie widocznych oznak niezawisłości i bezstronności sądownictwa oraz na utrzymanie zaufania, jakie sądy powinny budzić w społeczeństwie demokratycznym, ani też na wykluczenie w przekonaniu jednostek wszelkiej uzasadnionej wątpliwości co do niepodatności na czynniki zewnętrzne”.

TSUE potwierdził to, co wielu, w tym ESI, opisywało w licznych szczegółowych raportach: Sytuacja w Polsce stała się dziś swego rodzaju testem, czy możliwe jest stworzenie systemu sprawiedliwości w państwie członkowskim UE bez niezawisłych sądów, gdzie sędziowie mogą być nagradzani i karani przez rząd za treść orzeczeń sądowych.

W takiej sytuacji prawo do rzetelnego procesu sądowego nie może być już zagwarantowane. Zanika także wtedy zaufanie konieczne, aby sądy w innych państwach członkowskich UE akceptowały wyroki polskich sądów. Gdy, jak ma to miejsce w Polsce, sędziowie krajowi karani są za zwracanie się do TSUE o wskazówki dotyczące stosowania prawa UE, niszczony jest europejski system prawny. W całej UE sądy krajowe szanują i wykonują wyroki sądów innych państw członkowskich, niezależnie od tego, czy dotyczą one sporów handlowych, europejskiego nakazu aresztowania czy opieki nad dzieckiem. To zaufanie między sądami umożliwia „swobodny przepływ orzeczeń sądowych”. Bez takiego zaufania nie byłoby możliwe ani utworzenie jednolitego rynku, ani zniesienie granic wewnętrznych. Koen Lenaerts, 66-letni belgijski prezes TSUE, na początku 2020 r. ujął to dosadnie: „bez niezależności sądów środki ochrony prawnej wywodzące się z prawa UE stają się papierowym tygrysem”. Dialog między niezależnymi sądami krajowymi a TSUE jest, zdaniem Lenaertsa, „filarem unijnego systemu ochrony sądowej”. A bez takich filarów budynki zwyczajnie się walą.

Do niedawna, pisze Lenaert, zakładano, że po przystąpieniu do UE państwa „pozostaną zaangażowane w obronę liberalnej demokracji, praw podstawowych i rządów prawa, a nie ludzi. Ostatnie wydarzenia pokazują, że założenie to nie może być po prostu uznane za pewnik”.

Walka o praworządność

Podobnego kryzysu nie było też nigdzie indziej w UE, w tym na Węgrzech, z którymi Polska jest często „leniwie” porównywana. Ponadto, żaden minister sprawiedliwości w UE nigdy nie skupił w swoich rękach tyle władzy, co polski Zbigniew Ziobro, architekt i największy beneficjent rozkładu rządów prawa w swoim kraju.

Po wyroku TSUE Ziobro błyskawicznie zadeklarował, że woli z nim walczyć i ignorować europejskie traktaty, niż zrezygnować z posiadenej przez siebie kontroli. Jak to ujął 21 lipca, ostatnie orzeczenia TSUE „nie są wiążące dla polskich władz, które działają w oparciu o polską konstytucję. Poddanie się tym orzeczeniom byłoby rażąco niezgodne z prawem”. Naiwnością jest oczekiwać, że polski rząd z Ziobro jako ministrem będzie realizował wyroki.

Równie nierozsądne jest przekonanie, że TSUE zaakceptuje kilka kosmetycznych poprawek lub „jakieś porozumienie”, jak ostatnio sugerował polski premier. Kosmetyczne kroki i pozorne kompromisy nie przywrócą zaufania do niezależności polskich sądów i nie rozwiążą głębokich problemów, na które zwrócono uwagę w tym wyroku.

Sąd najwyższy Unii Europejskiej od lat przygotowywał się do tego starcia. Rozwinął swoją „prawną amunicję” w pierwszych wyrokach dotyczących niezależności sędziowskiej wydawanych od lutego 2018 r. Jak opisali dwaj czołowi eksperci, TSUE zbudował „cegła po cegle, odnowiony zestaw zasad i standardów, aby pomóc instytucjom UE i sądom krajowym skuteczniej bronić praworządności”. Wyrok TSUE z 15 lipca jasno określa wymagania. Zawarto w nim cztery kluczowe punkty:

Punkt 1: Praworządność jest podstawową wartością, wyrażoną w art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej.

 „Państwo członkowskie nie może zatem zmienić swojego ustawodawstwa w sposób prowadzący do osłabienia ochrony wartości państwa prawnego, której konkretny wyraz daje w szczególności art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej”.

Punkt 2: Niezależne sądy mają fundamentalne znaczenie dla praworządności.

”Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii”.

Punkt 3: Przepisy regulujące działalność sądów muszą rozwiewać wszelkie uzasadnione wątpliwości co do ich niezawisłości:

 „gwarancje niezawisłości i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalające wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki zewnętrzne oraz jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów”.

Punkt 4: Systemy dyscyplinarne NIE mogą być wykorzystywane do kontrolowania treści orzeczeń.

„Jeżeli chodzi dokładniej o przepisy regulujące system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów…system ten będzie przewidywał niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu jako narzędzia politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych”.

TSUE sformułował również pięć konkretnych wymogów:

Wymóg   1: zagwarantować niezależność nowej izby dyscyplinarnej

Wymóg 2: zaprzestać nadużywania procedur dyscyplinarnych do kontrolowania treści orzeczeń sądowych

Wymóg  3: stworzyć solidny i przewidywalny system dyscyplinarny

Wymóg 4: zaprzestać nadużywania tego systemu do nękania sędziów nieprzychylnych Ministerstwu Sprawiedliwości

Wymóg 5: zaprzestać nacisków na sędziów, aby nie kierowali pytań do TSUE (w celu uzyskania „orzeczeń wstępnych”)

Dlaczego nie będzie kompromisu

Determinacja polskiego rządu, by wszelkimi dostępnymi środkami podporządkować sobie sądownictwo, nie ulega już wątpliwości. A jednak niektórzy obserwatorzy wciąż nie potrafią zrozumieć strategii polskiego rządu, mimo że stosuje ją już od dłuższego czasu.

Mówiący biegle po angielsku były bankier Mateusz Morawiecki, który powołany został na urząd w grudniu 2017 roku, jest mistrzem w dyplomatycznej grze polegającej na udawaniu negocjacji bez czynienia ustępstw w jakiejkolwiek kwestii merytorycznej. W styczniu 2018 roku Morawiecki spotkał się z ówczesnym przewodniczącym Komisji Europejskiej Jean Claude’em Junckerem. Juncker zadeklarował, że cieszy się na „postępy, które mają nadejść do końca lutego”. 14 lutego 2018 roku Juncker powtórzył: „Myślę, że jest duża szansa, że polskie stanowisko zbliży się do naszego”.

Nie było żadnego postępu. Nie rozwiązano żadnych problemów. Nowy system dyscyplinarny służący kontrolowaniu sędziów i podważaniu podziału władzy konstruowany był w oszałamiającym tempie. 

22 marca 2018 r. polski premier stwierdził dosadnie: „Istota, najważniejsze elementy reformy pozostają nietknięte. Jednocześnie przyglądamy się temu, co pozwoliłoby drugiej stronie powiedzieć: O, można osiągnąć kompromis z Polską”.  3 kwietnia 2018 roku Juncker ogłosił, że na obietnice ustępstw ze strony polskiego rządu patrzy „z dużą dozą sympatii”. Polski sekretarz stanu do spraw UE powiedział 3 kwietnia 2018 r. niemieckiemu radiu: „Czynimy ustępstwa dotyczące kwestii, które nie odgrywają żadnej centralnej roli w systemie sądownictwa”.

Na początku maja 2018 roku Financial Times i inne międzynarodowe media napisały, że „Polska idzie z UE na kolejne ustępstwa w sprawie reform sądowych”. Powoływały się na „ustępstwa” przedstawione przez polski rząd 22 marca. Żadnych ustępstw nie było. Przyznał to wówczas minister spraw zagranicznych Jacek Czaputowicz, tłumacząc 4 maja 2018 r.: „Chcemy pokazać pewną otwartość na żądania Komisji, żeby zamknąć tę sprawę i zająć się innymi ważnymi sprawami europejskimi, jak budżet”. A w przemówieniu wygłoszonym 11 listopada 2019 r. prezydent Andrzej Duda zaatakował (wówczas jeszcze) krytycznych sędziów Sądu Najwyższego, po czym oświadczył: „Trzeba spokojnie zaczekać, aż odejdą”.

Dokładnie tak się stało. W efekcie, gdy w zeszłym miesiącu przyszło TSUE orzeczenie, związane z:

– Krajową Radą Sądownictwa, odpowiedzialną za nominowanie sędziów, składającą się z 25 osób, z których zdecydowana większość była członkami partii rządzącej lub została przez nią mianowana; oraz

– system dyscyplinarny, w którym Minister Sprawiedliwości bezpośrednio lub pośrednio mianuje każdą osobę zaangażowaną w dochodzenie, ściganie i orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przeciwko sędziom.

Istnieje rozwiązanie — sankcja w wysokości 5 mld euro

Negocjacje nie przyniosą rezultatów, nie są też konieczne. UE nie jest bezsilna: same traktaty oferują rozwiązanie.

20 lipca wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej Vera Jourova, gotowa użyć wszelkich środków, aby wyrok TSUE został wykonany, postawiła ultimatum: „wystąpimy o sankcje finansowe, jeśli Polska nie naprawi sytuacji do 16 sierpnia. Prawa obywateli i przedsiębiorstw w UE muszą być chronione w taki sam sposób we wszystkich państwach członkowskich. W tej sprawie nie może być kompromisu”.

Możliwość nakładania sankcji finansowych w przypadku niewykonania wyroków TSUE istnieje od 1993 roku. TSUE nałożył takie sankcje 37 razy.

Traktaty europejskie dają Komisji prawo do zaproponowania dowolnych sankcji finansowych. Stanowią one także, że TSUE ma ostatnie słowo co do wysokości grzywny, niezależnie od tego, jaką kwotę uzna za stosowną. Wysokość tych sankcji, ustalanych na podstawie wzoru opracowanego przez Komisję w 2005 r. była zazwyczaj skromna. Wzór ten nie jest wiążący, a traktat UE nie określa górnej granicy możliwych grzywien. Zgodnie z wytycznymi Komisji należy dążyć do tego, aby „sama kara stanowiła czynnik odstraszający od dalszego naruszania przepisów”. Przewidziana jest również możliwość nakładania wyjątkowo wysokich grzywien „w uzasadnionych przypadkach”.

Nigdy wcześniej nie było sprawy o naruszenie traktatów o podobnym znaczeniu dla systemu prawnego UE i dla przetrwania unijnej praworządności. Uzasadnia to nałożenie sankcji niespotykanej w historii UE. Komisja Europejska i TSUE mogłyby to uczynić w oparciu o  Zasadę z Artykułu 19 TEU:

„Za każdym razem, gdy TSUE stwierdzi, że gwarantowane przez artykuł 19 Traktatu UE prawo do „skutecznej ochrony prawnej” w sądach krajowych jest naruszone, a państwo członkowskie odmawia przy tym usunięcia uchybienia, nakładana jest sankcja finansowa w wysokości co najmniej 1 procent PKB tego kraju rocznie”.

W przypadku Polski, której PKB wynosi ok. 520 mld euro, oznaczałoby to karę w wysokości ok. 5,2 mld euro rocznie. Komisja powinna zatem zaproponować grzywnę, która następnie nałożona zostanie przez TSUE. Kara finansowa w wysokości 880 mln euro powinna być wznawiana co dwa miesiące do czasu wykonania przez rząd polski orzeczenia z 15 lipca. Jeśli polski rząd zobowiąże się do pełnego wdrożenia tego wyroku do 16 sierpnia i porzuci dążenie do kontrolowania swoich sędziów, sankcji finansowych nie będzie.

Punkt zwrotny dla Europy

Jest to ogromna szansa zarówno dla Polski, jak i dla UE. Wdrożenie wyroku TSUE z 15 lipca skutecznie oddaliłoby perspektywę prawnego Polexitu i przywróciłoby zaufanie do polskich sądów w całej UE.

Egzekwowanie zasady Artykułu 19 wzmocniłoby system prawny UE dla następnych pokoleń. Żadne państwo członkowskie UE nie powinno już nigdy ulec pokusie zniszczenia niezależności swoich sądów. Żadne państwo nie powinno też nigdy odważyć na zignorowanie wyroków TSUE w tak fundamentalnej sprawie. Byłby to pozytywny punkt zwrotny w historii Unii. Jak to ujął Koen Lenaerts na początku 2020 roku:

„Dziś Europejczycy stoją przed definiującym momentem w historii integracji […] zasada niezawisłości sądów musi zostać zachowana, aby UE pozostała „Unią demokracji”, „Unią praw” i „Unią sprawiedliwości”. Jeśli następne pokolenie Europejczyków ma odkrywać nowe horyzonty dla coraz bardziej zintegrowanej Unii, w której obywatele mogą nadal korzystać ze sfery wolności osobistej wolnej od ingerencji publicznych, integracja poprzez rządy prawa jest jedyną drogą naprzód”.

Z poważaniem,

Gerald Knaus

Twitter: @rumeliobserver

Artykuł 19 ust. 1:

„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Czuwa on nad wykładnią i stosowaniem traktatów w poszanowaniu prawa.

Państwa członkowskie zapewniają środki odwoławcze wystarczające do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.

Warto przeczytać:

Wyrok TSUE w sprawie Polski z 15 lipca 2021

Mocny esej Koena Lenaertsa o tym, co jest stawką: Nowe horyzonty dla praworządności w UE (2020)

Doskonały przegląd ostatnich wydarzeń autorstwa dwóch czołowych ekspertów, Laurenta Pecha i Dimitry’ego Kochenova: Respect for the Rule of Law in the Case Law of the European Court of Justice: A Casebook Overview, maj 2021 r.

Przeczytaj także Laurent Pech, Patryk Wachowiec i Dariusz Mazur: Poland’s Rule of Law Breakdown: Pięcioletnia ocena (braku)działań UE, 2021

Klasyka – lektura obowiązkowa: Tom Bingham, The Rule of Law, 2011

5 Milliarden zur Rettung der EU – Polen, Pinguine und der Rechtsstaat

ESI Newsletter 8/2021

6. August 2021

„Ein Rechtsstaat verlangt, dass auch die Hüter des Gesetzes das Gesetz befolgen… Auch der Erzbischof von London entgeht der Strafverfolgung nicht, wenn er im Londoner Zoo einen Pinguin misshandelt.“

Tom Bingham, The Rule of Law

Liebe Freunde,

Am 15. Juli fällte der Europäische Gerichtshof  (EuGH) in Luxemburg ein historisches Urteil. Es verweist auf einen „strukturellen Bruch“ der polnischen Justiz,

„der es nicht mehr erlaube, den Eindruck der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz und das Vertrauen zu wahren, das die Gerichte in einer demokratischen Gesellschaft schaffen müssten, und jeden berechtigten Zweifel der Rechtsunterworfenen… auszuräumen.“

Der EuGH bestätigte, was viele, darunter auch ESI, beschrieben haben: das heutige Polen ist ein Experiment dafür, ob es möglich ist, in einem EU-Mitgliedsstaat ein Justizsystem ohne unabhängige Gerichte zu schaffen. Ein System, in dem Richter von der Regierung für den Inhalt ihrer Urteile belohnt oder auch bestraft werden können.

Unter derartigen Umständen ist das Recht auf ein faires Verfahren nicht mehr gewährleistet. Das Vertrauen von Gerichten anderer EU-Mitgliedstaaten, das nötig ist, um  polnische Gerichtsurteile zu akzeptieren, schwindet. Wenn nationale Richter dafür bestraft werden, wie es in Polen derzeit passiert, dass sie sich an den EuGH wenden, um Orientierungshilfe bei der Anwendung von EU-Recht zu bekommen, bricht das europäische Rechtssystem zusammen.

EU-weit erkennen nationale Gerichte die Urteile von Gerichten anderer Mitgliedstaaten an und setzen diese um, ob bei Handelsstreitigkeiten, Europäischen Haftbefehlen oder beim Sorgerecht für Kinder. Dieses gegenseitige Vertrauen der Gerichte ermöglicht den „freien Verkehr gerichtlicher Entscheidungen“. Ohne solch ein Vertrauen wäre weder die Schaffung eines Binnenmarktes noch die Aufhebung der Binnengrenzen möglich gewesen. Das machte der 66-jährige Belgier Koen Lenaerts, Präsident des EuGH, Anfang 2020 klar: „Ohne richterliche Unabhängigkeit werden Rechtsmittel auf Grundlage des EU-Rechts zu einem Papiertiger.“ Der Dialog zwischen unabhängigen nationalen Gerichten und dem EuGH, so Lenaerts, ist „der Schlussstein des EU-Rechtsschutzsystems“. Und ohne Schlussstein stürzen Gebäude ein.

Bis vor kurzem ging man laut Lenaerts davon aus, dass sich Staaten durch ihren Beitritt zur EU „dazu verpflichten, die liberale Demokratie, ihre Grundrechte, sowie die Hoheit von Gesetzen, und nicht von Personen, zu verteidigen. Die jüngsten Entwicklungen zeigen, dass diese Annahme nicht einfach als selbstverständlich angesehen werden kann.”

Der Kampf um die Rechtsstaatlichkeit

Nirgendwo in der EU gab es einen vergleichbaren Zusammenbruch. Auch nicht in Ungarn, das in diesem Zusammenhang fälschlicherweise gern mit Polen in einem Atemzug genannt wird. Kein anderer Justizminister in der EU genießt annähernd so viel Macht wie Polens Zbigniew Ziobro, Architekt und größter Nutznießer des Zusammenbruchs des Rechtsstaates in seinem Land.

Ziobro erklärte am 21. Juli, die jüngsten EuGH-Urteile „sind für polnischen Behörden, die auf der Grundlage der polnischen Verfassung handeln, nicht bindend. Sich dieser Urteile zu unterwerfen wäre offenkundig rechtswidrig.“ Ziobro würde lieber den EuGH bekämpfen und europäische Verträge ignorieren als Kontrolle abzugeben. Es wäre naiv zu glauben, dass eine polnische Regierung mit ihm als Minister das Urteil des EuGH umsetzen wird.

NEU Inside the system Ziobro built

ESI Hintergrundpapier (auf Englisch)

Ebenso unvernünftig wäre die Annahme, der EuGH würde ein paar oberflächliche Änderungen oder „irgendeine Einigung“ akzeptieren, wie es der polnische Premierminister kürzlich vorschlug. Belanglose Schritte und falsche Kompromisse können das Vertrauen in die Unabhängigkeit der polnischen Gerichte nicht wiederherstellen und würden auch nicht die im Urteil genannten tiefgreifenden Probleme beseitigen.

Das höchste Gericht der Europäischen Union bereitet sich seit Jahren auf diese Machtprobe vor. In seinen wegweisenden Urteilen seit Februar 2018 hat es sein rechtliches Arsenal ausgebaut. So beschrieben zwei führende Experten, wie der EuGH „Schritt für Schritt ein neues Paket von Grundsätzen und Standards geschaffen hat, um EU-Institutionen und nationalen Gerichten dabei zu helfen, die Rechtsstaatlichkeit effektiver zu schützen.“ Das EuGH-Urteil vom 15. Juli macht deutlich, was erforderlich ist und nennt vier Kernpunkte:

Punkt 1: Die Rechtsstaatlichkeit ist ein Grundwert, der in Artikel 19 des Vertrags über die Europäische Union zum Ausdruck kommt.

„Ein Mitgliedstaat darf daher seine Rechtsvorschriften nicht dergestalt ändern, dass der Schutz des Wertes der Rechtsstaatlichkeit vermindert wird, eines Wertes, der namentlich durch Artikel 19 des Vertrags über die Europäische Union konkretisiert wird.“

Punkt 2: Unabhängige Gerichte sind von zentraler Bedeutung für den Rechtsstaat.

Die Anforderung der Unabhängigkeit der Gerichte, die dem Auftrag des Richters inhärent ist, gehört zum Wesensgehalt des Rechts auf wirksamen Rechtsschutz und des Grundrechts auf ein faires Verfahren, dem als Garant für den Schutz sämtlicher dem Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsender Rechte…grundlegende Bedeutung zukommt.“

Punkt 3: Regeln für Gerichte müssen jeden begründeten Zweifel an ihrer Unabhängigkeit ausräumen.

„[D]ie nach dem Unionsrecht erforderliche Gewähr für Unabhängigkeit und Unparteilichkeit [setzt] voraus, dass es Regeln insbesondere für die Zusammensetzung der Einrichtung, die Ernennung, die Amtsdauer und die Gründe für Enthaltung, Ablehnung und Abberufung ihrer Mitglieder gibt, die es ermöglichen, bei den Rechtsunterworfenen jeden berechtigten Zweifel an der Unempfänglichkeit dieser Einrichtung für äußere Faktoren und an ihrer Neutralität in Bezug auf die widerstreitenden Interessen auszuräumen.“

Punkt 4: Disziplinarsysteme dürfen NICHT dazu verwendet werden, den Inhalt von Urteilen zu beeinflussen.

„Was im Einzelnen die Vorschriften der Disziplinarordnung für Richter betrifft, so verlangt die Anforderung der Unabhängigkeit, … dass die Disziplinarordnung die erforderlichen Garantien aufweist, damit jegliche Gefahr verhindert wird, dass sie als System zur politischen Kontrolle des Inhalts justizieller Entscheidungen eingesetzt wird.“

Der EuGH stellte zudem fünf konkrete Forderungen:

Forderung 1: Gewährleistung der Unabhängigkeit der neuen Disziplinarkammer in Polen.

Forderung 2: Ende des Missbrauchs von Disziplinarverfahren zur inhaltlichen Kontrolle von Urteilen.

Forderung 3: Schaffung eines robusten und vorhersehbaren Disziplinarregimes.

Forderung 4: Ende des Missbrauchs dieses Regimes, um Richter unter Druck zu setzen, die dem Justizministerium nicht gefallen.

Forderung 5: Das Erfragen von Vorentscheidungen beim EuGH muss wieder ermöglicht werden, ohne dass Richter mit Disziplinarmaßnahmen rechnen müssen.

Der Kampf hat begonnen. Europas führende Richter haben dabei das Recht und die Geschichte der europäischen Integration auf ihrer Seite.

Warum es keine Kompromisse geben wird

Die Entschlossenheit der polnischen Regierung, die Justiz mit allen verfügbaren Mitteln unter ihre Kontrolle zu bringen, steht mittlerweile außer Zweifel. Dennoch fallen manche Beobachter noch immer auf die Verneblungsstrategie der polnischen Regierung herein. Sie ist nicht neu.

Mateusz Morawiecki, der aus der Wirtschaft in die Politik wechselte, fließend Englisch spricht und im Dezember 2017 polnischer Ministerpräsident wurde, ist ein Meister dieser Diplomatie. Er gibt vor zu verhandeln, ohne inhaltlich Zugeständnisse zu machen. Im Januar 2018 traf Morawiecki den damaligen Kommissionspräsidenten Jean Claude Juncker. Juncker erklärte daraufhin, er freue sich darauf, „bis Ende Februar Fortschritte zu machen“. Am 14. Februar 2018 wiederholte Juncker: „Ich denke, die Chancen stehen gut, dass sich die polnischen Positionen auf unsere zubewegen.“

Es gab keinen Fortschritt. Keine Fehlentwicklung wurde korrigiert. Stattdessen wurde mit Hochdruck ein neues Disziplinarsystem zur Kontrolle von Richtern und zur Untergrabung der Gewaltenteilung aufgebaut.

Am 22. März 2018 äußerte sich der polnische Ministerpräsident unverblümt: „Der Kern, die wesentlichsten Elemente der Reform, bleiben unangetastet. Gleichzeitig überlegen wir, was der anderen Seite den Eindruck vermitteln würde: Oh, mit Polen kann man einen Kompromiss finden.“ Am 3. April 2018 erklärte Juncker, er sehe die Zugeständnisse der polnischen Regierung „mit Wohlwollen“. Der polnische Staatssekretär für EU-Angelegenheiten sagte am 3. April 2018 einem deutschen Radiosender: „Die Zugeständnisse machen wir in Bereichen, die keine zentrale Rolle im Justizwesen spielen.“

Anfang Mai 2018 schrieben die Financial Times und andere internationale Medien: „Polen macht der EU neue Zugeständnisse bei Rechtsreformen.“ Man las von „Zugeständnissen“, die die polnische Regierung am 22. März vorgelegt hatte. Aber es gab keine Zugeständnisse. Selbst Außenminister Jacek Czaputowicz bestätigte das indirekt, als er am 4. Mai 2018 erklärte: „Wir zeigen Offenheit gegenüber den Forderungen der Kommission, um diesen Fall abzuschließen und uns mit wichtigeren europäischen Angelegenheiten wie dem Haushalt zu befassen.“ Und in einer Rede vom 11. November 2019 griff Präsident Andrzej Duda die (damals noch) kritischen Richter des Obersten Gerichtshofs in Polen an und erklärte: „Wir werden sie aussitzen.“

Genau das ist passiert. Als der EuGH im letzten Monat sein Urteil verkündete, ging es um

  • den Nationalen Justizrat, der für die Nominierung von Richtern zuständig ist und aus 25 Personen besteht, von denen die überwiegende Mehrheit Mitglieder der Regierungspartei waren oder von ihr unter fragwürdigen Umständen ernannt worden waren; und
  • ein Disziplinarsystem, bei dem der Justizminister direkt oder indirekt jede einzelne Person ernennt, die an Ermittlungen, Anklagen und Urteilen in Disziplinarverfahren gegen Richter beteiligt ist.

 € 5 Milliarden – Sanktion als beste Lösung

Verhandlungen mit der derzeitigen Regierung werden nichts ändern und sind auch nicht notwendig. Denn die EU ist nicht machtlos und die Verträge selbst bieten einen Ausweg.

Am 20. Juli setzte Vera Jourova, Vizepräsidentin der Europäischen Kommission und fest entschlossen, das EuGH-Urteil umgesetzt zu sehen, eine Frist,: „Wir werden finanzielle Sanktionen beantragen, wenn Polen bis zum 16. August die Mängel nicht behebt. Die Rechte von EU-Bürgern und Unternehmen müssen in allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise geschützt werden. Da kann es keine Kompromisse geben.“

Die Möglichkeit, finanzielle Sanktionen zu verhängen, wenn EuGH-Urteile nicht umgesetzt werden, besteht seit 1993. Der EuGH verhängte solche Sanktionen insgesamt 37 Mal. Laut EU-Recht kann die Kommission eine finanzielle Strafe in jeder Höhe vorschlagen. Der EuGH hat das Recht, eine entsprechende Geldbuße festzulegen, und zwar in jeder Höhe, die er für angemessen hält. Festgelegt auf Grundlage einer von der Kommission im Jahr 2005 entwickelten Formel, fiel die Höhe dieser Sanktionen bislang üblicherweise bescheiden aus. Aber diese Formel ist nicht bindend. Außerdem legt der EU-Vertrag keine Obergrenze fest. In den Leitlinien der Kommission heißt es, maßgebend für die Höhe der Sanktionen sei „die erforderliche Abschreckungswirkung, um einen erneuten Verstoß zu verhindern.“ Sie sieht außergewöhnliche Geldbußen vor, „wenn dies in Einzelfällen berechtigt erscheint und ausführlich begründet wird.“

NEU How infringement penalties are set – the case for 5 billion

ESI-Hintergrundpapier (in Englisch)

Noch nie gab es einen Vertragsverletzungsfall, der für das Rechtssystem der EU und für den Fortbestand der Rechtsstaatlichkeit von vergleichbarer Bedeutung war. Das rechtfertigt auch eine in der Geschichte der EU noch nie dagewesene Strafe. Die Kommission und der EuGH könnten sich dabei auf ein Artikel 19-Prinzip stützen:

Wann immer der EuGH feststellt, dass ein Mitgliedstaat das in Artikel 19 des EU-Vertrags garantierte Recht auf „wirksamen Rechtsschutz“ durch nationale Gerichte verletzt und den Mangel nicht behebt, wird eine jährliche Geldstrafe in der Höhe von mindestens 1 Prozent seines BIP verhängt.

Im Fall Polen mit einem BIP von rund € 520 Mrd. entspräche dies einer Geldstrafe von rund € 5,2 Mrd. pro Jahr. Die Kommission sollte einen entsprechenden Vorschlag machen, und der EuGH diese Geldstrafe dann verhängen: Alle zwei Monate eine Geldbuße von € 880 Millionen, bis die polnische Regierung das Urteil vom 15. Juli umsetzt. Verpflichtet sich die polnische Regierung, das Urteil vor dem 16. August vollständig umzusetzen und die Repression gegen Richtr einzustellen, würde es keine finanziellen Sanktionen geben.

Ein Wendepunkt für Europa

Das ist eine große Chance für Polen und die EU. Eine Umsetzung des EuGH-Urteils vom 15. Juli würde die Wahrscheinlichkeit eines legalen Polexit minimieren und das Vertrauen in polnische Gerichte in der gesamten EU wiederherstellen.

Die Durchsetzung des Artikels 19-Prinzips würde das EU-Rechtssystem für die Zukunft stärken. Kein EU-Mitgliedstaat sollte je wieder versuchen, die Unabhängigkeit seiner Gerichte zu beinträchtigen oder gar zu zerstören, oder Urteile des EuGHs zu derart grundlegenden Fragen zu ignorieren. Es wäre ein positiver Wendepunkt in der Geschichte der EU. So beschrieb es Koen Lenaerts Anfang 2020:

„Heute stehen die Europäer vor einem entscheidenden Moment in der Geschichte der Integration … der Grundsatz der Unabhängigkeit der Justiz muss gewahrt werden, damit die EU eine ‚Union der Demokratien‘, eine ‚Union der Rechte‘ und eine ‚Union der Justiz‘ bleibt. Wenn die nächste Generation von Europäern neue Horizonte für eine immer engere Union erschließen soll, in der Bürger weiterhin eine Sphäre individueller Freiheit, ohne öffentliche Einmischung, genießen können, dann ist die Integration durch Rechtsstaatlichkeit der einzige Weg nach vorne.“

Mit besten Grüßen,

Gerald Knaus

Twitter: @rumeliobserver

Weiterführende Literatur

Artikel 19 (1)

“Der Gerichtshof der Europäischen Union umfasst den Gerichtshof, das Gericht und Fachgerichte. Er sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge.

Die Mitgliedstaaten schaffen die erforderlichen Rechtsbehelfe, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen gewährleistet ist.”

Lesenswert: Das Urteil des EuGH über Polen vom 15. Juli 2021

Ein überzeugender Aufsatz von Koen Lenaerts darüber, was auf dem Spiel steht: New Horizons for the Rule of Law within the EU (2020)

Hier finden Sie einen hervorragenden Überblick über die letzten Entwicklungen, von den führenden Expertent Laurent Pech und Dimitry Kochenov: Respect for the Rule of Law in the Case Law of the European Court of Justice: A Casebook Overview, Mai 2021

Auch lesenswert: Laurent Pech, Patryk Wachowiec und Dariusz Mazur: Poland’s Rule of Law Breakdown: A Five-Year Assessment of EU’s (In)Action, 2021

Ein Must-Read -Klassiker: Tom Bingham, The Rule of Law, 2011

NEU: ESI Inside the system Ziobro built (August 2021)

NEU: ESI How infringement penalties are set – the case for 5 billion (August 2021)

ESI und Batory: On the breakdown of the legal system in Poland (Mai 2018)

Reaktionen auf das Werben von ESI- und Batory dafür, Polen beim EuGH zu verklagen

ESI Brainstorming zur Rechtsstaatlichkeit in Polen, November 2019

ESI und Batory: On the need to take the Polish disciplinary regime to the ECJ. (März 2019)

ESI: On the need to confront the illiberal system Ziobro built (Dezember 2019)

Gerald Knaus in Der Spiegel „Diesmal geht es um alles“ – über Rechtsstaatlichkeit in Polen (Juli 2021)

Gerald Knaus in Der Spiegel über EU-Gelder und  die Krise der Gerichte in Polen (April 2020)

Gerald Knaus in Die Welt zu Polen „Eine Entwicklung viel gefährlicher als der Brexit“ (Oktober 2020)

NEU: ESI 70 years refugee convention – what now? (Juli 2021)

NEU: Rumeli Observer: 22 years of ESI – looking back (Juli 2021)

NEU Rumeli Observer:  Gerald Knaus and Jean Asselborn on refugees and EU borders (Juli 2021)

NEU Diskussion zu Azerbaijan und Korruption, mit dem deutschen Parlamentarier Frank Schwabe (Juli 2021)

5 milliards pour sauver l’UE – La Pologne, les pingouins et l’État de droit

Bulletin d’ESI 8/2021

6 août 2021

5 milliards pour sauver l’UE – La Pologne, les pingouins et l’État de droit

« L’État de droit exige que « même les gardiens de la loi obéissent à la loi… Si vous maltraitez un pingouin dans le zoo de Londres, vous n’échapperez pas à la justice parce que vous êtes l’archevêque de Londres. »

            Tom Bingham, The Rule of Law

Chers amis,

Le 15 juillet, la Cour européenne de justice (CEJ) située au Luxembourg a rendu un arrêt historique qui fait état d’une « rupture structurelle » du système judiciaire polonais qui ne permet plus

« de préserver l’apparence d’indépendance et d’impartialité de la justice et la confiance que les juridictions se doivent d’inspirer dans une société démocratique ni d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables. »

La CEJ a confirmé ce que beaucoup, dont ESI, ont auparavant décrit dans de nombreux rapports détaillés : Aujourd’hui, la Pologne sert de test pour savoir s’il est possible de créer un système judiciaire dans un État membre de l’UE sans tribunaux indépendants, un système dans lequel les juges peuvent être récompensés ou punis par le gouvernement en fonction du contenu des décisions judiciaires rendues.

Dans une telle situation, le droit à un procès équitable ne peut plus être garanti et la confiance dans les jugements rendus par les tribunaux polonais -nécessaire pour leur reconnaissance par les tribunaux des autres États membres de l’UE- s’effrite. Et comme cela se fait fréquemment de nos jours en Pologne, lorsque les juges nationaux sont sanctionnés parce qu’ils s’adressent à la CEJ afin d’obtenir des conseils sur la manière d’appliquer le droit européen, c’est tout le système juridique européen qui part en lambeau. Dans toute l’UE, les tribunaux nationaux respectent et appliquent les jugements des tribunaux des autres États membres, qu’il s’agisse d’un litige commercial, d’un mandat d’arrêt européen ou d’une décision relative à la garde des enfants. Cette confiance entre les tribunaux rend possible la « libre circulation des décisions judiciaires. » Sans cette confiance, ni la création d’un marché unique ni l’abolition des frontières intérieures n’auraient été possibles. Le président belge de la CEJ qui est âgé de 66 ans, Koen Lenaerts, l’a dit sans ambages au début de 2020 : « sans indépendance judiciaire, les divers recours fondés sur le droit européen deviennent un tigre de papier. » Le dialogue entre les tribunaux nationaux indépendants et la CEJ est, selon Lenaerts, « la clé de voûte du système européen de protection judiciaire. » Et nous le savons, en l’absence de clé de voûte, les bâtiments s’effondrent.

Jusqu’à récemment, selon M. Lenaert, on supposait qu’en adhérant à l’UE, les États « resteraient attachés à la défense de la démocratie libérale, des droits fondamentaux et d’un gouvernement de lois et non d’hommes. Les développements récents montrent que cette hypothèse ne peut simplement pas être considérée comme acquise. »

La bataille pour l’État de droit

Il n’y a pas eu de rupture similaire ailleurs dans l’UE, y compris en Hongrie, à laquelle la Pologne est souvent paresseusement associée. Et aucun ministre de la justice dans l’UE n’a concentré autant de pouvoir entre ses mains que le Polonais Zbigniew Ziobro, l’architecte et le plus grand bénéficiaire de l’effondrement de l’État de droit dans son pays.

Ziobro a rapidement déclaré qu’il préférait se battre contre la CEJ et ignorer les traités européens plutôt que de céder le contrôle. Comme il l’a déclaré le 21 juillet, ces récents arrêts de la CEJ « ne sont pas contraignants pour les autorités polonaises qui agissent sur la base de la constitution polonaise. Se soumettre à ces arrêts serait manifestement illégal. » Il serait naïf d’espérer qu’un gouvernement polonais dont Ziobro est le ministre de la justice se conforme à l’arrêt de la CEJ.

NOUVEAU Inside the system Ziobro built

Document de référence d’ESI

Il serait tout aussi déraisonnable de croire que la CEJ accepte quelques corrections cosmétiques ou « une sorte d’accord », comme l’a récemment suggéré le premier ministre polonais. Les mesures cosmétiques et les faux compromis ne peuvent ni rétablir la confiance dans l’indépendance des tribunaux polonais ni résoudre les problèmes profonds reconnus dans l’arrêt rendu par la CEJ.

La plus haute juridiction de l’Union européenne se prépare à cette épreuve de force depuis des années. Elle a accumulé un bon nombre de munitions juridiques grâce à des arrêts décisifs rendus à partir de février 2018. Comme l’ont décrit deux grands experts, la CEJ a construit « brique par brique, une nouvelle série de principes et de normes pour aider les institutions de l’UE et les tribunaux nationaux à défendre plus efficacement l’État de droit. » L’arrêt du 15 juillet de la CEJ est clair sur ce qui est requis à cet égard. Il comporte quatre points essentiels :

Point 1 : L’État de droit est une valeur fondamentale, exprimée à l’article 19 du Traité de l’Union européenne.

« Un État membre ne saurait donc modifier sa législation de manière à entraîner une régression de la protection de la valeur de l’État de droit, valeur qui est concrétisée, notamment, par l’article 19 Traité de l’Union européenne. »

Point 2 : Les tribunaux indépendants sont d’une importance capitale pour l’État de droit.

« Cette exigence d’indépendance des juridictions, qui est inhérente à la mission de juger, relève du contenu essentiel du droit à une protection juridictionnelle effective et du droit fondamental à un procès équitable, lequel revêt une importance cardinale en tant que garant de la protection de l’ensemble des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union. »

Point 3 : Les règles régissant les tribunaux doivent écarter tout doute légitime quant à leur indépendance.

« les garanties d’indépendance et d’impartialité requises en vertu du droit de l’UE postulent l’existence de règles, notamment en ce qui concerne la composition de l’instance, la nomination, la durée des fonctions ainsi que les causes d’abstention, de récusation et de révocation de ses membres, qui permettent d’écarter tout doute légitime, dans l’esprit des justiciables, quant à l’imperméabilité de cette instance à l’égard d’éléments extérieurs et à sa neutralité par rapport aux intérêts qui s’affrontent. »

Point 4 : Les systèmes disciplinaires ne doivent PAS être utilisés afin d’exercer un contrôle sur le contenu des décisions judiciaires.

« S’agissant plus particulièrement des règles gouvernant le régime disciplinaire applicable aux juges, l’exigence d’indépendance…impose…que ce régime présente les garanties nécessaires afin d’éviter tout risque d’utilisation d’un tel régime en tant que système de contrôle politique du contenu des décisions judiciaires. »

La Cour de justice a également formulé cinq demandes concrètes :

Demande 1 : garantir l’indépendance de la nouvelle chambre disciplinaire

Demande 2 : mettre fin à l’abus des procédures disciplinaires pour contrôler le contenu des jugements

Demande 3 : créer un régime disciplinaire solide et prévisible

Demande 4 : mettre fin à l’utilisation abusive de ce régime qui permet d’harceler les juges que le ministère de la justice n’apprécie pas

Demande 5 : mettre fin aux pressions visant à empêcher les juges de s’adresser à la CEJ (par voie de « questions préjudicielles »)

Aujourd’hui, la bataille est engagée et les juges les plus éminents de l’Europe ont à la fois le droit et l’histoire de l’UE de leur côté.

Pourquoi il n’y aura pas de compromis

La détermination du gouvernement polonais à placer le système judiciaire sous son contrôle direct par tous les moyens disponibles ne fait désormais plus aucun doute. Et pourtant, certains observateurs ne voient toujours pas assez clairement la stratégie adoptée par le gouvernement polonais. Nous sommes déjà passés par là.

L’ex-banquier anglophone Mateusz Morawiecki, devenu premier ministre polonais en décembre 2017, est maître dans le jeu diplomatique consistant à faire semblant de négocier sans faire de concessions sur aucune question de fond. En janvier 2018, Morawiecki a rencontré Jean Claude Juncker, alors président de la Commission. Juncker a déclaré qu’il espérait « faire des progrès d’ici la fin du mois de février. » Le 14 février 2018, Juncker a répété : « Je pense qu’il y a de bonnes chances pour que les positions polonaises se rapprochent des nôtres. » Cependant, il n’y a eu aucun progrès. Rien n’a pu être réglé. En Pologne, un nouveau système disciplinaire visant à placer les juges sous le contrôle du gouvernement et miner la séparation des pouvoirs s’est ainsi développé à grande vitesse.

Le 22 mars 2018, le premier ministre polonais n’a pas mâché ses mots : « L’essence-même de la réforme, c’est-à-dire les points les plus importants, reste inchangée. Dans le même temps, nous examinons ce qui pourrait permettre à l’autre partie de dire : Oh, on peut arriver à un compromis avec la Pologne. » Le 3 avril 2018, Juncker a annoncé qu’il considérait les promesses de concessions du gouvernement polonais « avec beaucoup de sympathie. » Le même jour, le secrétaire d’État polonais aux affaires européennes a parlé à une radio allemande pour expliquer que Varsovie faisait des conscessions « sur des questions qui ne jouent aucun rôle central dans le système judiciaire. »

Début mai 2018, selon le Financial Times et d’autres médias internationaux, la Pologne offrait « de nouvelles concessions à l’UE sur les réformes juridiques. » La presse étrangère faisait, en effet, référence aux « concessions » présentées par le gouvernement polonais le 22 mars. Mais, en réalité il n’y avait eu aucune concession ! Le ministre polonais des affaires étrangères, Jacek Czaputowicz, avait admis à l’époque ce que son pays voulait faire, comme le démontrent ces mots qu’il a prononcés le 4 mai 2018 : « Nous voulons montrer une certaine ouverture face aux demandes de la Commission afin de clore ce dossier et de pouvoir traiter d’autres questions européennes importantes, comme le budget. » Plus d’un an après, dans un discours prononcé le 11 novembre 2019, le président Andrzej Duda s’en est pris aux juges de la Cour suprême qui à l’époque encore critiquaient la démarche du gouvernment. Il a déclaré : « Nous allons attendre jusqu’à ce qu’ils partent. »

C’est ce qui s’est précisément passé, et par conséquent, lorsque la CEJ a rendu son arrêt le mois dernier, elle avait affaire à :

  • un Conseil national de la magistrature, chargé de nommer les juges, composé de 25 personnes, dont la grande majorité étaient membres du parti au pouvoir ou nommées par celui-ci ; et
  • un système disciplinaire dans lequel le ministre de la justice nomme directement ou indirectement chaque personne impliquée dans l’enquête, les poursuites et le jugement concernant les plaintes disciplinaires contre les juges.

La voie à suivre – une sanction de 5 milliards d’euros

Dans le contexte actuel, les négociations n’aboutiront nulle part. De plus, elles ne sont certainement pas nécessaires. L’UE n’est pas impuissante : les traités eux-mêmes indiquent la voie à suivre.

Le 20 juillet, la vice-présidente de la Commission européenne, Vera Jourova, déterminée à voir l’arrêt de la CEJ appliqué, a fixé une échéance : « nous demanderons des sanctions financières si la Pologne ne remédie pas à la situation d’ici le 16 août. Les droits des citoyens et des entreprises de l’UE doivent être protégés de la même manière dans tous les États membres. Il ne peut y avoir de compromis sur ce point. »

La possibilité d’imposer des sanctions financières si les arrêts de la CEJ ne sont pas exécutés existe depuis 1993. La CEJ a imposé de telles sanctions à 37 reprises.

Le droit communautaire donne à la Commission le droit de proposer toute sorte de sanction financière. Il octroie également à la CEJ le droit de décider de l’amende à imposer ainsi que du montant qu’elle estime approprié. Calculé sur la base d’une formule élaborée par la Commission en 2005, le montant de ces sanctions a généralement été modeste. Pourtant, cette formule n’est pas immuable. Le traité de l’UE ne fixe pas non plus de limite supérieure. Les lignes directrices de la Commission précisent que l’objectif doit être de « veiller à ce que la sanction elle-même soit dissuasive pour faire arrêter l’infraction » et prévoient des amendes exceptionnelles « le cas échéant, dans des cas particuliers. »

NOUVEAU How infringement penalties are set – the case for 5 billion

Document de référence d’ESI

Jusqu’à présent, il n’y a encore jamais eu de cas d’infraction d’une telle importance concernant le système juridique de l’UE et la survie de l’État de droit. Ce constat justifie une sanction sans précédent dans l’histoire de l’UE. La Commission et la CEJ pourraient le faire sur la base d’un principe découlant de l’article 19 : chaque fois que la CEJ constate que le droit à une « protection juridique effective » par les tribunaux nationaux, garanti par l’article 19 du traité de l’UE, est violé par un État membre, et que celui-ci ne remédie pas à la situation, une sanction financière annuelle d’au moins 1 % du PIB du pays en question doit être imposée à l’égard de celui-ci. Dans le cas de la Pologne, dont le PIB est d’environ 520 milliards d’euros, cela équivaudrait à une amende de quelque 5,2 milliards d’euros par an. La Commission devrait donc proposer, et à son tour, la CEJ doit imposer à la Pologne une amende de 880 millions d’euros tous les deux mois jusqu’à ce que le gouvernement polonais applique l’arrêt du 15 juillet. Toutefois, si le gouvernement polonais s’engage, avant le 16 août, à appliquer l’arrêt pleinement et à abandonner son désir de placer les juges sous son contrôle, il n’y aura pas de sanction financière.

Un tournant pour l’Europe

C’est une grande chance à la fois pour la Pologne et pour l’UE, une chance qui permettrait de rétablir la séparation des pouvoirs en Pologne. L’application de l’arrêt de la CEJ du 15 juillet en Pologne mettrait fin à la perspective d’un Polexit juridique et rétablirait, à travers l’UE, la confiance dans les tribunaux polonais.

La mise en œuvre d’un principe découlant de l’article 19 renforcerait ainsi le système juridique de l’UE pour la prochaine génération. Aucun État membre de l’UE ne devrait plus jamais être tenté de détruire l’indépendance de ses tribunaux. Aucun État ne devrait non plus être tenté d’ignorer les arrêts de la CEJ sur une question aussi cruciale. Ce serait, donc, un tournant positif dans l’histoire de l’UE. Comme l’a dit Koen Lenaerts au début de 2020 :

« Aujourd’hui, les Européens sont confrontés à un moment décisif dans l’histoire de l’intégration […] le principe de l’indépendance judiciaire doit être préservé afin que l’UE reste une ‘Union de démocraties’, une ‘Union de droits’ et une ‘Union de justice’. Si la prochaine génération d’Européens veut explorer de nouveaux horizons pour une Union toujours plus étroite où les citoyens peuvent continuer à jouir d’une sphère de liberté individuelle débarassée de toute ingérence publique, une intégration qui se fait à travers le respect de l’État de droit par tous s’avère être la seule voie possible. »


Gerald Knaus

Twitter: @rumeliobserver

Lecture complémentaire :

Article 19 (1)

1.   La Cour de justice de l’Union européenne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités.

Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union.

Arrêt de la Cour de justice, Commission / Pologne, 15 juillet 2021

Un article remarquable rédigé par Koen Lenaerts sur ce qui est vraiment en jeu : New Horizons for the Rule of Law within the EU (2020)

Un excellent compte-rendu des développements récents par deux spécialistes éminents, Laurent Pech et Dimitry Kochenov : Respect for the Rule of Law in the Case Law of the European Court of Justice: A Casebook Overview, mai 2021

A lire également, Laurent Pech, Patryk Wachowiec et Dariusz Mazur: Poland’s Rule of Law Breakdown: A Five-Year Assessment of EU’s (In)Action, 2021

Un classique à lire absolument: Tom Bingham, The Rule of Law, 2011

Nouvelle publication d’ESI: Inside the system Ziobro built (août 2021)

Nouvelle publication d’ESI: How infringement penalties are set – the case for 5 billion (août 2021)

ESI et Batory: On the breakdown of the legal system in Poland (May 2018)

Réactions au plaidoyer d’ESI et de Batory en faveur de l’engagement des poursuites contre la Pologne devant la CEJ

Séance de réflexion d’ESI sur l’État de droit en Pologne, novembre 2019

ESI et Batory: On the need to take the Polish disciplinary regime to the ECJ (mars 2019)

ESI: On the need to confront the illiberal system Ziobro built (décembre 2019)

Gerald Knaus sur l’État de droit en Pologne,  « Diesmal geht es um alles », Der Spiegel, juillet 2021

Gerald Knaus sur l’argent européen et  la crise causée par l’état du pouvoir judiciaire en Pologne « Die EU muss aufhören, Autokraten wie Orbán bedingungslos zu subventionieren », Der Spiegel, avril 2020

Gerald Knaus sur le danger que représente l’évolution de la situation en Pologne pour l’avenir de l’Union européenne, « Eine Entwicklung viel gefährlicher als der Brexit », Der Spiegel, octobre 2020

NOUVEAU ESI: 70 years refugee convention – what now? (juillet 2021)

NOUVEAU Rumeli Observer: 22 years of ESI – looking back (juillet 2021)

NOUVEAU Rumeli Observer: Gerald Knaus and Jean Asselborn on refugees and EU borders (juillet 2021)

NOUVEAU Rumeli Observer: Debate on Azerbaijan and corruption with German MP Frank Schwabe (juillet 2021)

101 On the French Veto, Balkan accession and what next

Dear friends, in October the European Council refused to open accession talks with Albania and North Macedonia. Here is an attempt to illustrate what happened, what France would like to happen now and what should happen.